“招拍掛”十年：土地財政從狂熱到冷靜

　　2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》(即“71號令”)，要求在2004年8月31日之前，各地不得以協議方式出讓經營性用地。從2004年8月31日起，所有經營性土地一律以招標、拍賣、掛牌等市場化方式公開競價出讓。這被稱為“8·31大限”。

　　“8·31大限”是土地交易市場化改革的重要節點。梳理我國房地產業發展史，這一事件的意義幾乎等同于房改，并被認為是開啟樓市“黃金十年”的一把鑰匙。

　　如今距離“8·31大限”已整整十年，這期間，中國房地產市場經歷了飛速發展，房地產業成為國民經濟的支柱產業。但在招拍掛制度下，高地價、土地財政等問題成為樓市頑疾。現在該如何解決房地產市場面臨的困局呢?

　　8月20日，位于北京市西城區的華嘉胡同地塊迎來現場拍賣。經過長達193輪競價之后，這宗地塊被華融以總代價74.6億元競得，折合樓面價為6.34萬元/平方米，溢價率達110.14%。在房屋、土地市場雙雙低迷的背景下，這宗高價地的出臺引發廣泛關注。

　　業內人士指出，招拍掛制度進一步挖掘了土地價值，創造出更公平的市場環境，成為房地產業“黃金十年”的重要推手，但同時引發高地價，以及土地財政依賴。在市場供需關系發生逆轉的情況下，招拍掛制度的價值將面臨重估。

　　“招拍掛”模式下地價攀升

　　“就這宗地塊的位置而言，6萬多的樓面價其實并不算貴。”針對北京華嘉胡同地塊，京城某房地產開發商向中國證券報記者表示，與去年成交的農展館地塊相比，前者的價格甚至可稱得上“便宜”。與外界詬病的“高地價”不同，業內人士普遍認為，該地塊的成交價格頗能體現該區域的價值。

　　上述開發商表示，只有在更加市場化的招拍掛制度下，土地價值才能被充分挖掘。這也是土地交易市場化改革的重要意義之一。事實上，“71號令”中，還有關于及時繳納土地出讓金、兩年內不開發將被收回等規定，這對于土地市場的規范大有裨益。

　　“土地價值的挖掘，很大程度上是建立在市場公平準入的前提下。”一位接近國土資源部的專家表示，市場化改革之前，國企占據房地產行業主要地位，他們通過劃撥和協議的方式獲取大量土地，并對市場形成一種相對壟斷。但在“8·31大限”之后，土地市場有了一個更加公平的準入平臺，更多民間資本進入，土地價值也得以攀升。

　　近幾年來，北京的土地交易中，經常出現多家企業、甚至十幾家企業爭搶同一宗地塊的現象。上述專家表示，在“8·31大限”之前，這種情況甚少出現，土地交易多以更隱蔽的劃撥和協議方式出讓，不少城市甚至尚未建立土地交易市場。

　　該專家表示，獲取土地是從事房地產開發的第一步。因此，土地出讓的市場化改革，意味著房地產行業市場化走出重要一步。隨后十年間，房地產業迎來發展迅速的“黃金十年”，大量民企迅速崛起，一些央企也趁機發展壯大。

　　值得注意的是，在這個過程中，地價出現快速上漲。

　　北京中原地產首席分析師張大偉表示，在2004年的“8·31大限”之前，北京市的絕大多數土地以協議和劃撥的方式出讓。按照當時協議出讓價格，二環內土地成本約在3000-4000元/平方米左右甚至更低，而在三環和四環等區域，地價多在2000元以下水平，四環外大部分土地處于尚未開發狀態。

　　按照如今的價格水平，這些區域的土地價格已經翻了十倍以上。且隨著土地開發范圍的擴大，中心區域的“金字塔效應”愈加凸顯，土地價值不斷上漲。

　　2009年和2010年，土地價格上漲迅速，各地頻繁出現“地王”，以“價高者得”為宗旨的拍賣出讓遭遇信任危機。隨后，考量“綜合實力”的招標出讓逐漸推廣開來。由于評標過程并不公開，該種方式又引發了公平性質疑。

　　張大偉表示，招拍掛制度雖然更加市場化，但在配套制度不夠健全的情況下，完全以市場化方式來出讓土地，勢必會造成土地價格非理性攀升。

　　“土地財政”副作用需消除

　　在地價上漲的同時，地方政府的財政收入隨之增加。

　　按照現有的財政稅收制度，除中央政府計提的少部分農田水利建設等資金外，土地出讓金的大部分劃歸地方財政統一支配。隨著地價攀升，土地出讓金收入大幅增加。

　　據國土資源部數據，2013年，全國土地出讓合同價款達4.1萬億元，而2004年該項收入為5894億元。在土地出讓實施招拍掛改革的十年來，全國土地出讓金收入增長7倍。

　　山東省南部某市財政系統官員向中國證券報記者表示，由于當地經濟發展水平不高，缺乏支柱產業，稅收收入匱乏，使得當地財政時常捉襟見肘。在實施大規模房地產開發后，財政緊縮局面明顯改善。其中，土地出讓和房地產相關稅收一度占據地方財政的半數比例。

　　地方財政寬裕，使得地方政府有余力去開展各項投資。上述接近國土部的專家表示，過去幾年，不少地方的基礎設施建設明顯改善，城市面貌煥然一新，教育醫療等投入也有所加大，這在很大程度上受益于“土地財政”。

　　與房地產業相關的建材、家具、裝修等多個行業也快速擴張，帶來大量稅收。“對于很多城市來說，房地產業是不折不扣的‘支柱產業’。”上述專家表示。

　　在充分嘗到“土地財政”的甜頭后，這項政策的另一面也開始顯現。張大偉表示，地方政府對土地財政的接受過程，由習慣最終變成依賴。民間機構發布的數據顯示，當前土地出讓收入占據地方財政平均比例在4成左右，個別城市甚至超過一半。

　　張大偉表示，“依賴”表現在兩個方面：大量推出土地，以獲得更多收入;抬高土地價格，以獲得更多收入。這兩者的副作用如今已經開始顯現。前者體現在，因土地出讓過多，超過市場的實際需求，部分城市出現嚴重的供大于求現象。

　　后者則體現在，一些地方政府放緩供地節奏，出現土地供應不足的“假象”。事實上，部分地方政府追求“價高者得”的拍賣方式，甚少使用招標出讓，目的同樣在于獲取更高土地收入。

　　“土地財政”已成為中國樓市難以克服的頑疾。分析人士指出，單單依靠對土地指標的控制，難以對其實現真正遏制。但當前樓市下行、土地出讓金收入減少的現狀，或將倒逼各地減少對“土地財政”的依賴。