［作者簡介］方世南（1954—  ），男，江蘇張家港人，蘇州大學馬克思主義研究院副院長，教授、博士生導師,享受國務院政府特殊津貼專家。

以法治型黨組織建設推動基層治理法治化

方世南

（蘇州大學  馬克思主義研究院，江蘇  蘇州  215123）



［摘  要］黨的領導是全面推進依法治國和推動基層治理法治化的根本保證。黨的領導作用的充分發揮需要大力加強法治型黨組織建設。加強法治型黨組織建設是黨卓有成效地領導和推進法治政府、法治社會、法治公民一體化建設的重要前提。加強法治型黨組織建設與推進基層治理法治化具有緊密聯系和不可分割的關系。加強法治型黨組織建設是推進基層治理法治化的重要前提和根本保障，而推進基層治理法治化的過程，就是加強法治型黨組織建設的過程，是加強法治型黨組織建設的重要環節和重要推動力量。在基層治理法治化視域下大力加強法治型黨組織建設，就要忠實地履行憲法和法律賦予的職責，依法執政；就要成為敢于擔當、為民造福的責任型黨組織；就要將維護好人民群眾的根本利益作為建設法治型黨組織的出發點和根本目的。以法治型黨組織建設引領基層治理法治化，需要強化基層黨組織的法治思維，提高基層黨組織的依法辦事能力，建設重心下移、力量下沉的法治工作機制。

［關鍵詞］法治型黨組織；依法治國；基層治理法治化

［中圖分類號］D262    ［文獻標識碼］A    ［文章編號］1003-7608（2015）04-0018-04

黨的十八屆四中全會提出了“推進基層治理法治化”[1]的戰略任務，并將“增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力”[2]作為完成這一戰略任務的重要保障。基層黨組織既是推進基層治理法治化的領導者和組織者，也是實踐者和示范者。推進基層治理法治化的戰略任務考量著黨組織的法治建設水平。只有大力加強法治型黨組織建設，才能切實提高基層治理法治化水平。

一、加強法治型黨組織建設對于推進基層治理法治化的價值

加強法治型黨組織建設既是加強學習型、服務型和創新型黨組織建設的重要內容和必要補充，也是其題中應有之義。加強法治型黨組織建設與推進基層治理法治化具有緊密聯系、不可分割的辯證關系。加強法治型黨組織建設是推進基層治理法治化的重要前提和根本保障，而推進基層治理法治化的過程，就是加強法治型黨組織建設的過程，是加強法治型黨組織建設的重要環節和重要推動力量。

堅持黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保障。中國共產黨領導依法治國是通過一定的方式進入國家政權并在國家政權中發揮領導核心作用來實現的。要在依法治國的各個方面和全過程保障黨的領導地位，發揮好黨的領導作用，使黨在依法治國全過程中卓有成效地領導和推進法治政府、法治社會、法治公民的一體化建設，其首要前提是將各級黨組織建設成為依法執政和法治為民的法治型黨組織。

所謂法治型黨組織，是指黨組織堅持依法執政和法治為民的理念，自覺地將自己置身于憲法和法律之下，尊重憲法和法律的權威，在憲法和法律的范圍內活動，依照憲法和法律行使權力和履行職責，領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，確立強烈的依法執政理念，制定嚴格的依法執政制度，保持規范的依法執政行為，自覺地運用法治觀念和法治思維方式以及增強法治為民意識，弘揚和倡導法治精神，建設法治文化，不斷提高依法辦事能力，切實維護好、發展好人民群眾的各項權益，從而成為在建設法治政府、法治社會和法治公民過程中充分發揮戰斗堡壘作用的具有先進性和純潔性的黨組織。

建設法治型黨組織是推進基層治理法治化的重要前提條件和根本保障。所謂基層治理法治化，就是在黨的領導下，按照法律來管理基層各項事務，推進依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法，使基層的政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等一切活動依照法律來管理，基層黨員、干部、群眾的所有行為依照法律進行，使基層的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作，都納入規范化、法治化的軌道，促進基層治理體系和治理能力的現代化。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”[3]基層是依法治國最為重要的基礎環節，是基層治理法治化的主戰場，也是全面推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的堅實根基和寬廣場域。“基礎不牢，地動山搖”，基層治理法治化是增強基層黨組織的執政能力、實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，是走向法治國家、法治政府和法治社會的邏輯起點，也是堅持走中國特色社會主義法治道路的牢固基礎和可靠保障。

加強法治型黨組織建設，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的先鋒模范作用和戰斗堡壘作用，是推進基層治理法治化的重要前提條件，是推進黨的建設新的偉大工程的組成部分，也是黨的執政能力建設的落腳點。只有每一個基層黨組織都能成為法治型黨組織，才能將依法治國的方略不折不扣地貫徹落實到基層，促進基層治理法治化水平的提高，從而為建設好法治政府、法治社會、法治公民奠定扎實根基。法治型黨組織建設與法治政府建設、法治社會建設、法治公民建設是內在關聯和不可分割的。提出法治型黨組織的概念以及強調加強法治型黨組織建設，就是正視和突出黨組織在基層治理法治化建設中的雙重地位，即黨組織既是法治建設的領導者和組織者，又是需要加強自身法治建設的主體。這樣，有助于強化黨組織對于法治的信仰，提高依法辦事能力，更好地發揮在依法治國和基層治理法治化建設中的戰斗堡壘作用。

目前法治型黨組織建設的狀況總體是好的，黨員干部法治思維和依法辦事能力在不斷提高，基層治理法治化進程在加快，但與完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義政治文明以及推進基層治理法治化的客觀要求相比，與人民群眾對法治型黨組織、法治型政府以及法治型社會的心理期望和實際需求比，還存在著不少差距。在基層黨組織的活動過程中，目前最缺少的主要不是法律和制度，而是自覺地遵守這種法律和制度的法治觀念和法治思維，以及由此而形成的自覺尊重法律、崇尚法律、遵守法律，自覺地運用法律手段管理經濟、文化和社會事務，妥善地處理各種社會矛盾的法治文化環境，依法辦事能力不足現象也比較普遍。有一些基層領導干部仍然習慣于憑經驗和個人想法作出決策、下達指令、布置任務，習慣于用情理代替法理，用人治代替法治。“擺平就是水平，搞定就是穩定，無事就是本事，妥協就是和諧”以及“人民內部矛盾就是用人民幣解決的矛盾”等無視法治的一些錯誤說法，在一些基層黨員干部中經常脫口而出，并運用于解決土地征收、住房拆遷等涉及人民群眾利益的矛盾糾紛中，這是影響法治型黨組織建設和推進基層治理法治化的重大觀念阻力，也激化了黨群關系和干群關系，影響基層黨組織的良好執政形象。隨著社會階層結構變化帶來的利益多樣化，在基層不少法律法規需要及時調整或加以廢除，下位法與上位法相抵觸以及不同部門規范性文件相互矛盾沖突現象需要及時解決，基層黨組織既要帶頭尊法、用法、守法，還要運用有效的法治教育方法推動基層群眾增強法律意識，使法治為人民群眾所掌握、所遵守、所運用，在這些方面，許多基層黨組織并沒有予以認真研究和有效應對，加強基層法治型黨組織建設任重而道遠。

提出法治型黨組織概念和大力加強法治型黨組織建設的任務，對于推動基層治理法治化具有十分重大意義。一方面，有助于推動基層黨組織自覺地在憲法和法律范圍內活動，有效規范權力，增強法規制度的執行力，堅持用制度管權管事管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化，不斷提高基層黨組織領導推進基層治理法治化水平；另一方面，有助于充分發揮法治型黨組織對法治政府、法治社會和法治公民建設的示范和引領作用，推動全社會認真學法和自覺守法，推動社會主義法治精神的弘揚和社會主義法治文化建設。總之，只有大力加強法治型黨組織建設，促使基層黨組織運用法治思維和提高依法辦事能力，對法律產生信仰和忠誠，帶頭維護法律特別是維護憲法的權威，才能推動全社會形成良好的社會主義法治文化氛圍，讓法治成為人們的生活方式和行為遵循，成為人們的思維方式和精神力量，使人民群眾都能成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。

二、從基層治理法治化視角把握法治型黨組織建設的任務

在基層治理法治化視域下大力加強法治型黨組織建設，面臨著一系列重要任務，基層黨組織要忠實地履行憲法和法律賦予的職責，為人民依法執政；基層黨組織要成為為民造福、敢于擔當的責任型黨組織；基層黨組織要將維護好人民群眾的根本利益作為建設法治型黨組織的出發點和根本目的。

首先，基層黨組織要忠實地履行憲法和法律賦予的職責，為人民依法執政。法治型黨組織建設要求各級基層黨組織在執政過程中自覺地置身于法律范圍內活動，一切以憲法和其他各項法律為活動的依據，牢固地確立法律至上理念。法律至上是法治區別于人治的根本標志，是法治的本質之所在，是基層黨組織法治思維的核心內容，也是現代法治社會形成的根本標志。法律至上，就是確立法律的崇高權威，指的是所有的自然人、法人和組織都應當在憲法和法律規定的范圍內活動，沒有超越于法律之上的任何特權。法律面前人人平等，法制之上沒有權威，法律之內人人自由。基層黨組織的法律至上意識，主要體現在依法執政，重視履行憲法和法律賦予的職責，依照法律、法規、規章的規定和黨內法規進行執政活動，法律大于權力，法律高于黨組織，沒有法律以外的黨組織。凡是法律不許可的，基層黨組織都不得為之，否則就是超越職權或者濫用權力，就是違法。基層黨組織行使權力必須堅持以人為本，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，做到公平和公正。任何以權代法、以黨派代法、以言代法、超越法定職權、違反法律程序、法律面前有特權和不平等的現象，都不符合法律至上原則，都不可能建設具有法治精神的基層黨組織，都必須加以破除。法律至上，最根本的是憲法至上。憲法是國家的根本大法，是共產黨依法執政、各級政府依法行政的根本法律依據。依法治國需要憲法的保障和呵護，而憲法的權威也需要通過依法治國的推進而得以體現。

樹立憲法至上的理念是依法執政和依法治國的基礎，是建設法治社會的根本。任何人、任何黨派、任何政府都必須在憲法和法律的范圍內活動，都不允許出現不受追究的違法言行。不能在加強黨的領導的名義下，將黨凌駕于人民群眾之上，凌駕于憲法和法律之上，搞“以黨治國”。鄧小平早在革命戰爭年代就倡導依法治國，反對“以黨治國”。他說：“‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”[4]各級基層黨組織只有忠實地履行憲法和法律賦予的職責，依法執政，才能使全社會形成自覺尊法和守法，服從法律的權威，主動地與各種違法現象做斗爭的良好局面，才能推動社會從法治不斷走向善治。

其次，基層黨組織要成為為民造福和敢于擔當的責任型黨組織。習近平在《扎實做好保持黨的純潔性各項工作》一文中指出：“我們要在推進干部隊伍建設和人才隊伍建設中大力倡導擔當精神，努力形成勇于擔當、敢于負責的用人導向。”[5]運用法治思維具有依法辦事能力的基層黨組織就是責任組織。基層黨組織依法執政也就意味著應該承擔應有的社會責任。基層黨組織的權力和責任是緊密聯系、不可分割的。不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。要通過法治型黨組織建設，使基層黨組織在權力行使過程中，時時被社會責任所制約，在強烈的社會責任心理的驅使下做好每一項工作。責任是權力行使的前提，通過責任對基層黨組織權力的制約，會使基層黨組織的權力行使更加合理、正當。

沒有責任或者不負責任的基層黨組織，絕不可能成為全心全意為人民服務的法治型黨組織，結果必然會被人民所拋棄。要建設責任型黨組織，就必須培養基層黨組織的黨員干部的價值理性，養成“為官避事平生恥”的道德情懷，形成高尚的具有強烈責任心的現代人格。領導干部手中的權力是人民賦予的，絕不能成為用來“尋租”的工具，而只能將其用作為人民服務的工具，黨員干部都應該具有為人民服務的獻身精神，努力謀求公共利益的最大化。哈耶克認為，市場經濟最重要的道德基礎就是責任感，這種責任感源于每個人對自己行為的一切后果負責的道德感。沒有基于道德感基礎上的責任感，任何職業都將失去它的社會價值，社會生活也會失去高尚的生存意蘊。各級領導干部只有明確自己的權力價值和權力地位，才能確定承擔公共責任，維護社會公正等執政道德和價值取向，形成健康、完善的道德人格，成為負責任的人民的忠實代理人。只有建立起負責任的基層黨組織，才能贏得民心，使社會越來越和諧。

再次，基層黨組織要將維護好人民群眾的根本利益作為建設法治型黨組織的出發點和根本目的。通過加強法治型黨組織建設，讓各級黨組織增強人民主體意識。在社會主義國家，法律是人民意志的集中體現，法律至上，就是人民意志至上，依法執政，本質上是依人民的意志執政，人民主體意識與法律至上意識是緊密聯系、不可分割的。真正的法治，體現在黨和政府與人民群眾的關系上，體現在民主政治發展的水平和程度上。執政為民，法治為民，以人為本，維護好人民群眾的根本利益，讓法治成為捍衛人民群眾利益的良器，是建設具有現代法治精神的基層黨組織的出發點和根本目的。社會主義法治是人民的法治。立法是人民利益的體現，執法是人民利益的實現，司法是人民利益的保障。在社會主義國家，人民是國家政治生活的主人，主權在民，人民依法通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。基層黨組織和各級政府，是接受人民委托的服務機構和公共權力機構，授權者是人民。政黨和政府要向人民負責，為人民服務，同時接受人民的監督。基層黨組織的干部不是社會的主人，而是社會的仆人，公務員就是服務員，其行為本質上都是服務行為。既然權為民所賦，就應該權為民所用，就要求黨組織用人民賦予的權力，為發展社會主義市場經濟服務，為推進社會主義民主政治服務，為廣大人民群眾服務。因此，必須增強領導就是服務、管理就是服務、行政就是服務、執法就是服務的思想意識。

三、以加強法治型黨組織建設引領基層治理法治化的路徑

以法治型黨組織建設引領基層治理法治化，必須強化基層黨組織的法治思維，提高基層黨組織的依法辦事能力，建設重心下移、力量下沉的法治工作機制。

首先，以法治型黨組織建設引領基層治理法治化，必須強化基層黨組織的法治思維。法治思維是法治型黨組織必須具有的底線思維，也是法治型黨組織的常規思維。法治思維是基于對法治的本質特征、一般原理和基本規律科學認識基礎上形成的法治認識論和方法論，是運用法治知識和法治方法認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治思維是法治型黨組織堅守法治的一種重要定力，是黨組織帶頭守法，自覺用法律約束和規范自己的行為，在依法治國和基層治理法治化進程中發揮先鋒模范作用和戰斗堡壘作用的思維。法治思維是規則思維，即善于運用法律規則推動工作、解決問題的理性思維；法治思維是權利和義務思維，即充分認識和把握權力的本質，以權力保障公民的權利，增強用制度約束權力的自覺思維；法治思維是程序性思維，即科學確定一套開放、公平、透明的程序規則，按程序辦事的規范思維；法治思維也是一種責任擔當思維，即堅持高度的政治自覺，運用法治為人民群眾服務，捍衛人民群眾根本利益的政治思維。法治思維是在學習和實踐中形成的。只有通過系統全面和經常的法律知識的學習，不斷提高基層黨組織的法律素質，才能推動法治思維不斷形成。法治思維又是在實踐中形成和發揮作用的，運用法治思維變革現實和解決法治建設中存在的問題，是法治型黨組織建設的重要內容。只有堅持理論與實踐緊密結合的原則，運用法治思維分析基層存在的矛盾，將法治知識轉化為推進基層治理法治化的實踐，才能不斷提高依法執政、依法決策和法治為民的能力。

其次，以法治型黨組織建設引領基層治理法治化，必須提高基層黨組織的依法辦事能力。要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的先鋒模范作用和戰斗堡壘作用，提高依法辦事能力是根本。依法辦事是法治社會的重要標志，是推進基層治理法治化的重要內容，也是基層黨組織堅持立黨為公、執政為民宗旨的基本要求，應成為基層黨組織的辦事底線。當前基層黨組織存在的能力不足的危險，就包括了依法辦事能力不足的危險。在政治民主化和信息網絡化時代，人民群眾的主體意識、權利意識和法律意識得到了普遍增強，不提高基層黨組織依法辦事的能力，就不能切實維護好、實現好和發展好人民群眾的根本利益，就無法及時化解社會生活中的一系列矛盾，就無法深化改革和促進經濟社會持續健康發展，法治型黨組織建設的任務就要落空。依法辦事，一方面，在辦事中要堅持法治思維和法治底線，與法治不相符合的事情一律不辦；另一方面，要依法正確行使權力，依法主動作為，把事辦好。推進基層治理法治化，目的是要用法治來維護人民群眾的合法權利。基層黨組織必須杜絕推諉扯皮不作為等官僚主義。要提高依法辦事能力，基層黨組織必須牢固樹立正確的權力觀，謹慎用權，堅持法定職責必須為，法無授權不可為，不得超越職權范圍行使法律授權之外的權力。基層黨組織提高依法辦事能力，就要嚴格遵守法律程序辦事，切實符合法律規定。重視履行憲法和法律賦予的職責，依照法律、法規、規章的規定進行執政活動，堅持無法律則無執政活動的理念，堅守法律大于權力，行使權力堅持以人為本，做到公平和公正。任何以權代法、以黨派代法、以言代法、超越法定職權、違反法律程序、法律面前不平等的現象，都違背了黨組織必須在法律范圍內活動的原則，都必須在法治建設實踐中自覺地加以破除。

再次，以法治型黨組織建設引領基層治理法治化，必須建設重心下移、力量下沉的法治工作機制。長期以來，法治工作力量和重心主要集中在城市和上級機關，基層法治的人才資源、組織資源和服務資源都比較匱乏，不能滿足基層群眾的法治訴求，不利于及時將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態之中，也不利于建設法治型黨組織。因此，只有按照法治工作機制科學設置的原則，建設上下銜接的職責定位，實現法治資源配置的均等化，構建上下貫通的法治服務傳導系統，將法治工作網絡和工作機制延伸到基層，才能形成上下聯動的法治環境，開辟一條及時反饋民意、化解矛盾糾紛的法治新路徑。基層黨組織要結合服務型和法治型黨組織建設的任務，將法治服務的力量和重心下移到基層，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務，健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、社會穩定風險評估機制、利益訴求表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道，切實保障基層人民群眾各項合法權益充分實現。基層法治型黨組織建設是一個系統的全面建設過程，需要加強組織建設、思想作風建設、人才隊伍建設、信息網絡建設，只有秉承法治建設和法治服務均等化的理念，建立健全重心下移、力量下沉的法治工作機制，才能為基層法治型黨組織建設提供不竭的動力源泉，保證法治型黨組織建設的成效和質量。

［  參  考  文  獻  ］〖HTSS〗

[1][2][3]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[Z].北京：人民出版社，2001：36、36~37、36.

[4]鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994：12.

[5]習近平.扎實做好保持黨的純潔性各項工作[J].求是，2012,(6):3~7.

［責任編輯：薛瑞漢］