社區(qū)連著千家萬戶。搞好城鄉(xiāng)社區(qū)治理，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨和國家長治久安。不久前公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出“努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”的總體要求。我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理狀況如何，存在哪些優(yōu)勢和不足？如何完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，把城鄉(xiāng)社區(qū)建成幸福家園？本期觀察版刊發(fā)記者訪談和專家文章，對此進行探討。

提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平（人民觀察）

——訪中國社會學會會長、清華大學社會學系教授李強

　　城鄉(xiāng)社區(qū)是居民群眾安居樂業(yè)的家園，是社會治理的基本單元，也是黨和政府為人民服務(wù)的重要場所。搞好城鄉(xiāng)社區(qū)治理，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨和國家長治久安。不久前公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化；努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。這是首次在黨和國家的重要文件中提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。那么，城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標和內(nèi)涵是什么？當前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的狀況如何，怎樣提升社區(qū)治理現(xiàn)代化水平？帶著這些問題，記者采訪了中國社會學會會長、清華大學社會學系教授李強。

　　記者：城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個全新提法。它的提出有什么意義？什么樣的社區(qū)治理可以被稱為現(xiàn)代化的社區(qū)治理？

　　李強：城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分，又是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。提出促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于加強和完善社區(qū)治理、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有十分重大的意義。正如習近平同志所指出的，“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”。只有社區(qū)治理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)才會更堅實，國家治理現(xiàn)代化才會實現(xiàn)。

　　按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的總體目標要分兩步走：第一步是到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障；第二步是再過5到10年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更為精準全面，為夯實黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

　　那么，什么樣的社區(qū)治理才是現(xiàn)代化的社區(qū)治理呢？按照現(xiàn)代社會發(fā)展要求，根據(jù)我國國情實際，現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)社區(qū)治理應(yīng)當是具有較高的法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，由基層黨組織領(lǐng)導、基層政府主導，以民為本、服務(wù)居民的多方參與、共同治理的社區(qū)治理。其總體要求是：把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。其實現(xiàn)路徑是：堅持以基層黨組織建設(shè)為關(guān)鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創(chuàng)新為動力，健全體系、整合資源、增強能力。其主要功能是：管理公共事務(wù)，提供社區(qū)服務(wù)，管理公共資產(chǎn)，培育良好市場環(huán)境，表達社區(qū)群眾利益訴求，協(xié)調(diào)矛盾糾紛，塑造社區(qū)文化，增進社區(qū)認同。

　　記者：目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體情況如何，與實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的要求相比還存在哪些差距？

　　李強：有人認為，提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，說明我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理很落后。我不同意這個觀點。中國最大的一個特點就是人口眾多。由近14億人口組成的巨型社會，在世界上只此一例。這樣的巨型社會能夠保持總體和諧穩(wěn)定，說明基層治理的基礎(chǔ)非常雄厚。之所以能做到這樣，主要原因就在于：我們既高度重視基層組織建設(shè)，在基層社區(qū)、農(nóng)村都成立了黨的基層組織，讓黨和國家的大政方針能夠傳達到最基層，讓集中統(tǒng)一的國家體系同整個社會連為一體；又高度重視居民自治，依靠村委會、居委會和覆蓋廣泛的工青婦等群團組織，通過民主協(xié)商的方式，共同解決社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，讓社會有活力，讓老百姓有自治能力。所以，我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理總體上適應(yīng)我國國情，可以基本滿足居民需求，而且有很多可供其他國家借鑒的地方。

　　但也應(yīng)看到，與人民群眾新期待、與社區(qū)治理現(xiàn)代化新要求、與我國經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢相比，城鄉(xiāng)社區(qū)治理還存在一些不足，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法治化、科學化、精細化水平和社會活力還不夠高，社區(qū)治理體系還不完善，居民參與社區(qū)治理的能力還不夠強。特別是持續(xù)了30多年并仍在快速推進的城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模流動，給完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

　　第一個挑戰(zhàn)是工業(yè)化重大轉(zhuǎn)型期的挑戰(zhàn)。工業(yè)化重大轉(zhuǎn)型期，是說一個國家的城鎮(zhèn)化率達到50%左右時，往往是社會矛盾高發(fā)期。這是因為城鎮(zhèn)化不僅帶來生產(chǎn)方式的巨大變化，而且會帶來人們思想觀念、居住方式、生活方式乃至生活細節(jié)的巨大變化。這些巨大變化疊加在一起，必然導致社會矛盾增多。我國城鎮(zhèn)化率于2011年突破50%，進入到以城市型社會為主體的新時代。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，未來還將有一大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這就對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決好事關(guān)城鄉(xiāng)社區(qū)居民群眾切身利益的問題、增進城鄉(xiāng)居民的獲得感提出了更高要求。完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、促進社區(qū)治理現(xiàn)代化，就必須不斷滿足這些要求。

　　第二個挑戰(zhàn)是陌生人社會的挑戰(zhàn)。改革開放近40年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了天翻地覆的變化，社區(qū)的類型和特點也發(fā)生了巨大變化。從過去的以普通街道居民區(qū)、單位大院社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)為主的社區(qū)類型和鄰里關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝惿唐贩啃^(qū)、房改房小區(qū)、回遷房小區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)等社區(qū)類型和鄰里關(guān)系，我國社會正在從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣Ｍ簧鐓^(qū)的很多居民之間互不相識、來往較少，社區(qū)凝聚力下降，協(xié)調(diào)居民關(guān)系、化解社區(qū)矛盾、有效傳達黨的路線方針政策面臨新的問題和挑戰(zhàn)。從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代社會發(fā)展的一大規(guī)律。如何在陌生人社會的現(xiàn)實條件下提高社區(qū)治理水平和凝聚力，打造鄰里守望相助、融洽和睦的現(xiàn)代社區(qū)，考驗著社區(qū)管理者的智慧。

   記者：您所講的我國基層治理基礎(chǔ)非常雄厚，這是對我國社區(qū)治理現(xiàn)狀的客觀、準確描述。雖然經(jīng)濟發(fā)展新形勢和社會結(jié)構(gòu)新變化大大提高了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的復雜性和難度，但近年來，我國各地都在進行社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐探索，其中不乏比較成功的案例和鮮活的經(jīng)驗。您可否介紹一下基層社區(qū)治理創(chuàng)新的情況？

　　李強：我國地域遼闊，不同地方自然、人文條件各異，社區(qū)的情況更是千差萬別，因而各地從自身實際出發(fā)開展的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐也多種多樣。從那些比較成功的案例中，可以總結(jié)歸納出四大創(chuàng)新模式，它們之間既有共性又有特性。共性是：無論哪一種模式，都始終堅持黨的領(lǐng)導、發(fā)揮基層政府主導作用，并注重激發(fā)社會的活力。特性是：在不同模式下，不同的治理主體發(fā)揮作用的程度不同，動員和利用社區(qū)治理資源的方式不同。

　　一是行政主導模式。這主要是指政府依靠自身行政力量提供社區(qū)公共服務(wù)、完善社區(qū)治理架構(gòu)、培育社區(qū)自治組織、推動社區(qū)公共參與的治理模式。這一模式的優(yōu)勢在于組織能力強、效率高，成功的關(guān)鍵在于選拔出了能夠堅持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨、愿意扎根社區(qū)踏實做事的優(yōu)秀基層干部。因為有干勁、有智慧、有擔當，所以他們能夠充分發(fā)揮職能作用，同時也能積極調(diào)動市場力量、發(fā)揮群眾積極性。我在北京、上海、成都、福州、廈門等城市都發(fā)現(xiàn)了這種模式。

　　二是市場運作模式。這是指依靠市場主體如房地產(chǎn)企業(yè)、物業(yè)公司等提供社區(qū)公共服務(wù)、培育社區(qū)自治組織、推動社區(qū)公共參與的模式。它是住房體制改革后誕生的一種新模式，主要存在于商品房小區(qū)。該模式成功的關(guān)鍵在于：有愿意主動承擔公共服務(wù)職能和責任的具有強烈社會責任感的企業(yè)家。比如，武漢的百步亭社區(qū)就屬于這種模式。

　　三是社會自治模式。這主要是指社會力量尤其是社區(qū)居民自發(fā)組織起來推動社區(qū)社會組織發(fā)育、處理社區(qū)公共事務(wù)、推動社區(qū)公共參與和提供社區(qū)公共服務(wù)的模式。這一模式的優(yōu)勢在于社區(qū)居民熟悉自己身邊的事務(wù)、了解群眾的訴求，因而治理方式和治理內(nèi)容更易符合居民群眾的實際需要。但與行政主導模式和市場運作模式相比，社會自治模式的發(fā)展比較滯后。

　　四是專家參與模式。這一模式主要是專家學者通過提供咨詢或直接介入的方式參與社區(qū)事務(wù)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新提供必要的智力支持和社會資源。它的優(yōu)勢在于專家學者熟悉社會治理的發(fā)展趨勢和脈絡(luò)，可以做出較好的制度設(shè)計；同時，專家學者的立場比較客觀，有利于探索改革方向。由我?guī)ш犜诒本┖５韰^(qū)開展的“清河實驗”試點社區(qū)，就屬于這種模式。

　　這四種模式各有利弊。行政主導模式的優(yōu)點是依托強大的行政力量，工作比較好開展；缺點也是政府作用太強，容易導致社區(qū)的一切事務(wù)都要依賴政府，居民存在“等靠要”思想，自主參與不夠。市場運作模式要想成功，需要有十分熱心社區(qū)公共事務(wù)的房地產(chǎn)商，但這樣的企業(yè)家畢竟是少數(shù)。而且，提供社區(qū)公共服務(wù)與市場主體追求利潤的目標是有矛盾的，因此該模式難以克服其與生俱來的市場失靈問題。社會自治模式要想成功，需要有比較完善而且強有力的社區(qū)自治組織，但社區(qū)自治組織的培育并非一朝一夕之功。專家參與模式確實能動員社會上很多資源投入社區(qū)，但是一旦專家撤離，社區(qū)能否保持良性運轉(zhuǎn)并不確定。所以說，目前已經(jīng)取得成功的模式在未來是不是可持續(xù)，還需要進一步觀察。

　　記者：從各地的實踐探索中，可否總結(jié)出一些具有普遍意義的經(jīng)驗，或者說可否得出一些提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平的規(guī)律性認識？

　　李強：當然可以。通過對各地城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新實踐的觀察，我總結(jié)出五點規(guī)律性認識。

　　一是發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導核心作用和基層政府主導作用。只有發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導核心作用、改進基層黨組織對社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導，才能確保黨的路線方針政策在城鄉(xiāng)社區(qū)得到貫徹落實，才能把群眾團結(jié)起來共同建設(shè)幸福美好家園。黨的核心作用和優(yōu)勢尤其體現(xiàn)在它代表著廣大人民群眾的根本利益。社區(qū)中的居民會有各種各樣的利益分歧，只有最大多數(shù)人最根本利益的代表者才能夠公平公正地處理社區(qū)事務(wù)。所以，維護公平公正也就成為基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導核心作用的關(guān)鍵。相對于社會組織和市場組織，基層政府具有統(tǒng)一行動能力強、配置資源能力強、協(xié)調(diào)各方關(guān)系能力強、處理危機能力強的優(yōu)勢，因而應(yīng)當在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中發(fā)揮主導作用。

　　二是基層創(chuàng)新是加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法寶。基層群眾的創(chuàng)新最及時、最接地氣、最能反映日常生活所需，也能隨時隨地接受實踐檢驗，靈活地進行調(diào)整完善。比如，一些城市社區(qū)建立居民議事委員制度，有的農(nóng)村社區(qū)在議事時請來村里經(jīng)驗豐富、德高望重的“七老八賢”共同商議等，都是社區(qū)居民積極創(chuàng)新的生動體現(xiàn)。只要充分激發(fā)出基層社會的創(chuàng)新活力，很多過去難以解決的問題就能迎刃而解。

　　三是鼓勵居民參與自治。得到群眾支持，再難的事也會變得很容易；沒有群眾支持，再容易的事也會變得很難。所有治理得好的社區(qū)都是有社會活力的，都得益于居民的積極參與。所以，應(yīng)鼓勵居民群眾積極參與社區(qū)事務(wù)，由過去的被動接受管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼晕夜芾怼Ｔ谶@一過程中，需要提高居民群眾的自治意識和自我管理能力。

　　四是充分借助多方面社會力量的作用。城鄉(xiāng)社區(qū)治理不僅是政府的事、社區(qū)居民的事，也是社會的事，很多問題可以依靠社會力量來解決。比如，引導駐社區(qū)機關(guān)和企事業(yè)單位、其他社會力量和市場主體參與社區(qū)治理，既有利于解決資金問題，又有利于開展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、公益慈善、防災減災、文體娛樂、鄰里互助、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動。

　　五是既要注重硬件提升，又要注重軟件提升。提升社區(qū)治理水平的內(nèi)容很廣泛，既包括硬件提升，如完善社區(qū)硬件設(shè)施、優(yōu)化社區(qū)環(huán)境等，又包括軟件提升，如培育社區(qū)精神、開展社區(qū)公共文化活動等。雖然各地城鄉(xiāng)社區(qū)差異較大，但每一個社區(qū)都有可以提升的空間。應(yīng)通過社區(qū)提升，進一步營造社區(qū)良好文化氛圍，增強社區(qū)凝聚力，提高社區(qū)治理現(xiàn)代化水平。（記者 張怡恬 殷 鵬）