宋亮:奶粉新政或將使國內生產進一步萎縮

　　9月2日,國家食品藥品監督管理總局公布了《嬰幼兒配方乳粉配方注冊管理辦法(試行)》(征求意見稿),這是對今年4月出臺新版《中華人民共和國食品安全法》關于嬰幼兒配方奶粉管理的落實和實施的具體辦法征求意見。

　　意見稿兩個重點值得關注:一是同一企業注冊一個產品配方只能生產一種產品,同年齡段產品配方之間應當具有明顯差異,食品安全國家標準規定的可選擇性成分應當相差6種以上,并有科學依據證實(方案一);同一企業申請注冊的同年齡段產品配方之間應當具有明顯差異,并有科學依據證實,每個企業不得超過5個系列15種產品配方(方案二)。二是對產品標簽和說明書做了進一步規范,其中要求產品命名和標簽不得含有明示或者暗示具有疾病預防、治療功能;具有益智、增加抵抗力或免疫力、保護腸道等功能以及保健作用;行業協會、消費者組織、檢驗機構等社會組織推薦或監制等;非轉基因字樣;零添加字樣;法律法規和食品安全標準規定不得標注的其他內容。

　　根據國家工商總局統計,目前國內嬰幼兒品牌數達到2000多個,各品牌配方之間差距很小,品牌和配方的混亂讓消費者對產品認知度很差,不利于其對國內奶粉信心恢復。此次配方注冊制實施有助于清理多而雜亂的品牌,也有助于提升行業門檻,激勵企業推進產品配方研發,提供更加適合中國嬰幼兒的高品質產品。對標簽進一步規范,避免產品夸大宣傳,誤導消費,有助于形成良性的競爭氛圍,提升消費者對產品忠誠度。

　　但是當前中國奶粉產業與國際快速接軌,推進跨國監管和加強對進口產品管理已經迫在眉睫。有數據顯示,2014年中國嬰幼兒奶粉按照出廠價計算銷售約700億,其中純進口奶粉比例不斷提高。根據海關統計,2014年進口小包裝嬰幼兒奶粉12萬噸,預計今年進口量達到14萬噸,除此之外,海淘、跨境電商、代購等方式進入中國市場奶粉預計超過180億,未來進口奶粉(包括中國企業海外投資建廠生產)在市場占主導的趨勢已經非常明顯。目前國內2000多個品牌,其中至少有一半品牌是來自海外,大多是代工生產。在此背景下,即將出臺奶粉配方注冊制要求僅限于國內生產企業,將不能起到削減品牌,整頓市場的效果。純進口品牌不受此法規限制,只會鼓勵越來越多企業到海外生產,再進口國內,同時也讓海外企業不再投資國內生產,這不僅減少國內就業和稅收,同時將使國內奶粉生產進一步萎縮。

　　關于標簽和說明書不再明示具有某種功能,本意是防止企業夸大宣傳誤導消費,但是單純僅做如此規定會降低企業研發積極性,并且為降低成本,不再奶粉中添加價格較貴的營養輔料。既然是配方一說,而不是普通食品,只要獲得充分臨床試驗,有充分科學依據具備功能性,就可以在說明書中闡述清楚,但不可以此為營銷噱頭,或者相關部門在奶粉配方國標中做進一步要求。另外,添加的輔料也有品質高低之分,相關部門可以根據已有輔料標準結合奶粉國標做相應的規定,對沒有相應標準的應盡快出臺嬰幼兒奶粉輔料標準。比如:添加DHA必須來自什么標準的產品,植物油必須是非轉基因等。另外,相關部門應進一步完善國內嬰幼兒及兒童食品、藥品臨床試驗基礎及相關管理條例,允許有條件的企業可以在國內依法做相關試驗。

　　針對此次出臺《嬰幼兒配方乳粉配方注冊管理辦法(試行)》(征求意見稿)中的不足,筆者特提出以下兩點建議:

　　一是規定凡是在中華人民共和國境內生產及流通的奶粉品牌及配方都必須經過配方注冊許可。這樣可以將純進口奶粉納入其中,有效提升政策實施效果。同一企業注冊一個產品配方,不同企業目前還沒有要求,由于國內對奶粉生產許可證嚴格管理,不存在一個企業拆分為二規避政策,但是海外生產就有條件規避當前政策要求,因此,針對海外生產企業一方面可以參照目前注冊制要求進行實施管理,一方面在海外不同企業間,存在配方差別不大的,應堅持“品牌歷史早、配方注冊早”原則進行區分,不同企業配方相同或相似的,應看誰品牌配方投放市場時間長,或者誰在中國相關部門注冊時間早。

　　二是明確要求標簽和說明書不得做功能、保健等方面的宣傳和營銷,不得使用夸大的文字和符號。但可以規定凡是有創新研發,經過臨床試驗并由權威機構評審的,可以獲得專利保護,為鼓勵創新國家應給予政策優惠,企業研發成果可以進行推廣式宣傳并在相關產品說明書中作進一步闡述。

　　長期來看,隨著對外開放進一步深入,不僅僅是嬰幼兒配方奶粉,未來海外各類質優價廉包括乳制品、肉制品、生鮮食品、快消零食等都將涌入中國這個巨大的市場;與此同時,進口的方式不再是傳統大批量組織進口,目前通過海淘、跨境電商等方式,促使進口呈現“碎片化”發展態勢。因此,無論從進口量還是進口方式來說,都對我們的海外食品進口監管提出考驗。最近,嬰幼兒奶粉跨境電商急劇升溫,但對跨境、小批量甚至碎片化的進口難以監管,讓跨境電商奶粉存在一定購買風險,消費者利益無法保障。