映象新聞

　　黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從農業農村發展的實際出發，著力推進土地制度改革，以改革促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

　　農民土地承包經營權確權、登記、頒證工作取得長足進展，為實現“長久不變”打下堅實的基礎。2008年，黨的十七屆三中全會提出要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”但“長久不變”的內涵是什么？怎樣實現“長久不變”？這些都是政策上沒有明確從而導致理論界爭論不休的問題。2013年中央一號文件提出“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度。”2014年中央一號文件提出“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作。”2015年中央一號文件提出“對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。”為了貫徹一號文件精神，2015年2月9日，農業部等六部門聯合下發了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，在2009年開始的1998個縣試點的基礎上，對2005年確權登記頒證工作作出了全面部署，提出了明確要求。一年來，這一工作進展順利，廣大農民極為滿意。截至2015年10月，已有12個省開展整省推進試點,2160個縣開展了整縣推進試點。截至2015年6月底,全國已完成實測承包地面積3.5億畝,確權面積2.6億畝。為承包地確實權、頒鐵證,是現有土地承包關系保持穩定并長久不變的基礎。這就給給農民吃上了一顆長效定心丸，他可以在土地上進行長期投入,也可以放心流轉。截至2015年6月底，全國農村家庭承包經營耕地流轉面積4.3億畝，占32.3%；轉包和出租占80.4%；轉出農戶6542.1萬戶，占家庭承包農戶總數的28.4%。截至2015年底，全國已形成家庭農場超過87萬家,農民合作社超過150萬家,農業產業化龍頭企業超過12萬家,新型農業經營主體已逐步成為現代農業建設的生力軍且呈現年輕化趨勢。這一成效的取得，與確權、頒證工作不無關系。

　　實現了農民承包土地的“三權分置”，擴大了農村土地的權能。自2008年十七屆三中全會以來，農村土地流轉速度大大加快，而流轉的僅僅是農戶對承包土地的經營權，并不是把承包權一同流轉。因此，客觀上要求中央出臺農村土地承包權和經營權分置的政策。

　　2013年7月，習近平總書記視察了武漢農村綜合產權交易所，了解涉農產權交易尤其是土地流轉交易情況，提出土地承包權和經營權應該分置的設想。2014年中央一號文件正式提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的政策，即“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”。這一政策具有重要的現實意義，不僅使農民的土地流轉沒有了失地的后顧之憂，也可以賦予了經營權更多的權能。

　　在此基礎上，2014年中央一號文件進一步提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。……允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”2015年8月24日，國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，標志著長期被壓抑的農村產權這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品。這對于農業現代化的推進具有重大意義。

　　“三塊地”改革取得了初步進展。2014年12月31日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農村“三塊地”改革進入了試點階段。2015年2月25日，全國人大常委會決定授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。推進“三塊地”的改革，可以保護農民土地權益，盤活農村土地資產，為新型城鎮化和農業現代化創造新的經驗。

　　“三塊地”改革的大方向就是市場化和充分保護農民合法權益。具體說來，一是完善土地征收制度。當前，土地征收存在的問題主要是征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題。實際上，黨的十七屆三中全會已經指出了征地制度改革的方向，即“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”試點方案也明確要求縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，只有公益性用地才能啟動征地程序。全面公開土地征收信息，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。從發展方向看，經營性用地要由農村集體經濟組織直接進入土地一級市場。二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。這部分土地指原鄉鎮企業用地，鄉鎮企業破產或者遷移后，所遺留的廠房等用地，幾十年來在農村大量閑置，不能充分發揮作用。其根本原因就是權能不完整、交易規則不健全。因此，試點方案提出要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能； 明確其入市的范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。三是改革完善農村宅基地制度。農村宅基地制度明確，但各地在執行過程中問題很多，且差異極大，主要是一些地區農戶宅基地取得困難，一些地區農民對宅基地的利用粗放等，因此，試點方案要求完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。有條件的地區探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地制度等等。總之，“三塊地”的改革要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在國家、集體和農民個人之間合理分配的制度安排。

　　（作者孔祥智為中國人民大學農業與農村發展學院教授，農村發展研究所所長）