映象新聞

　　在城鎮化不斷加快的情況下，凍結了20年的縣改市也正在重新開閘。

　　縣改市重新開閘

　　日前，經國務院批準，同意撤銷寧鄉縣，設立縣級寧鄉市，以原寧鄉縣的行政區域為寧鄉市的行政區域。寧鄉市人民政府仍駐玉潭街道金洲大道5段398號。寧鄉市由湖南省直轄，長沙市代管。

　　寧鄉經濟技術開發區創業大樓。圖/陳建平。來源：紅網

　　寧鄉縣改市，透露了一個重要的信號，即暫停了20年的縣改市，開始真正的重新開閘。此間的背景是，上世紀八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發達地區蔚然成風。其中，江蘇縣級市數量超過了縣的數量，蘇南的縣基本都改了市。

　　統計數據顯示，在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。改為市之后，江浙魯等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據。統計顯示，至1998年，我國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。也就是說，有接近15%的縣改為市。

　　不過，縣改市一度引起盲目跟風，從而帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊、大量占用耕地等問題，“假性城市化”俯拾皆是。

　　中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，主要是當時改得太快，很多不具備條件的縣也改成市，由此帶來了很多問題。

　　在這種情況下。1997年，國務院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此后的近20年間，只有少數縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區。比如吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹、云南香格里拉、四川康定的縣改市。去年5月，江西星子縣改市，則是為了改變廬山“一山多治”局面，促進當地旅游經濟發展的需要。

　　相比之下，此次湖南寧鄉縣改市具有更為深遠的意義。寧鄉位于湖南中部，隸屬省會長沙市，面積2906平方公里，常住總人口 116.8萬人。統計數據顯示，2016年寧鄉縣實現GDP1098.35億元，比上年增長11%。按常住人口計算，人均GDP達87826元。第十六屆縣域經濟基本競爭力排名前移4位，躍居全國百強第35位，中部第3位。

　　分析認為，撤縣設市，將對寧鄉進一步提升城市定位，增強城市功能，拓寬發展空間等具有重要的戰略意義。

　　牛鳳瑞說，縣改市不可能永遠暫停。尤其是經過了20年的發展，我國的城鎮化水平已經提高了很多。縣改市的速度已經與城市化的客觀進程不匹配，嚴重滯后于城市化的進程。再加上這些年不少縣級市改成區，因此城市數量反而減少了。“但是城市的發展是客觀存在的，很多縣城、特大鎮實際上已經是城市，只是沒有這名號而已。”

　　今年的政府工作報告提出，要支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。

　　超200縣欲改市

　　縣改市，帶來的變化顯而易見。由于縣的重點是農業發展，市以非農為主，兩者的發展機會也不同。“最根本的是建設城市中配置資源的權力增大了。”牛鳳瑞說。比如，一些涉及城市建設和管理職能的部門，如住建局、城管局等，機構規模將更龐大，以適應城建和管理的需要。

　　目前一些經濟強縣，經濟總量超過了1000億，已經相當于一個地級市，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經不符合區域經濟發展的需求。這也使得這些地方要尋求突破現有的行政管理體制，需求與自身相適應的城市發展體制。

　　“就像孩子長大后還穿著小衣裳一樣，改成市之后就可以穿更合適的衣裳。”牛鳳瑞說，很多縣，雖然還沒有改成市，但實際上已經是個城市了，只是沒有給他們名號而已，所以顯得“名不正言不順”。

　　此外，縣改市，“名分”上帶來的變化也很吸引人。福建一位縣級官員告訴記者，由縣改為市，也有利于擴大知名度，也有利于當地的招商引資。“畢竟，市長總比縣長要好聽”。

　　這種利好之下，隨著縣改市的重新開閘，地方也點燃了新一輪縣改市的沖動。根據《決策》雜志報道，截至到2015年，已在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣，超過了200個。

　　專家分析認為，在接下來新一輪的縣改市過程中，一定要設定嚴格的科學標準，循序漸進有序的推進縣改市，避免一窩蜂和盲目跟風，符合標準的及時設市，不符合標準的拒之門外。

　　那么縣改市到底有何標準？在2016年12月15日舉行的2016年城市中國計劃年度論壇上，國家發改委規劃司副司長陳亞軍表示，“新的縣級市設立標準和程序已經制定完成，這為加快啟動設立縣級市提供了基本遵循和制度保障。”

　　盡管新的標準尚未公布，但是毫無疑問，縣域經濟發達、區域內城鎮化比例較高，城市規模較大的地方，撤縣設市的可能性也會比較大。也就是說，包括湖南長沙縣，山東廣饒縣、鄒平縣，浙江嘉興縣、長興縣、德清縣，江蘇海安縣等縣經濟實力雄厚、長年位居全國百強縣行列的縣，改市的可能性不小。當然，為了促進區域經濟的發展，在經濟和城鎮化指標方面，中西部也可能與東部沿海發達地區有所不同。

　　“經濟發展水平和人口集聚規模十分重要。尤其是城區人口的集聚規模，是是否改市的最重要的指標。”牛鳳瑞告訴記者，一個縣是否改市除了看人口集聚和經濟發展程度外，地理區位也是重要的因素。一些大城市轄下的縣，比如湖南長沙縣，盡管經濟很發達，人口集聚規模很大，但這些地方縣改區的可能性更大。“像長沙縣現在已經與長沙市區連為一體了。”

　　在縣改市和縣改區之間，很長一段時間以來，相比縣級政府對縣改市的渴求，縣改區則體現了地級市政府擴張地盤的迫切愿望。不過是改成市還是改成區，還是應當具體問題具體分析。

　　比如，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市以及杭州、南京等二線大城市，本身具有強大的輻射力和擴散力，其發展要素已處于外溢的階段，周圍的縣改區之后，發展的潛力遠遠大于縣域自我發展的能力，這樣的縣改區也更受歡迎。

　　但對于大多數三四線地級市來說，由于還處在集化階段，希望各個要素向主城區聚集，縣改區只會進一步吸附周圍縣域的資源。這樣的改區也往往遭到來自縣一級的反對。