北京市應擺脫“單中心攤大餅”式的發展模式，跳出北京規劃北京，在河北境內打造“反磁力中心”，構建“多中心組團式”城市新區，才能增強輻射力和帶動力。有關京津冀一體化發展的綢繆、動議和規劃，歷時已久，而其成為近期中國區域發展中的一個熱點話題，是緣于中央最高決策層的垂注和親自擘劃。2014年2月26日，中共中央總書記習近平主持召開京津冀協同發展座談會，要求三地打破“一畝三分地”的思維定式，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。

　　此后，京津冀一體化規劃編制的步伐陡然加快。被視為京津冀區域規劃3.0版的首都經濟圈一體化規劃已呼之欲出。記者圍繞這一主題采訪了國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長、中國區域經濟學會副理事長肖金成。他詳解了首都經濟圈一體化規劃編制的來龍去脈、臺前幕后，并闡述了他對于這個規劃的長期思考和建議。

　　化解北京“霧霾危機”和“大城市病”已迫在眉睫

　　記者：京津冀一體化發展已歷時多年而蹭蹬不前，2014年以來，突獲中央高層高度關注，最直接的動因何在？

　　肖金成：最明顯的動因是由于大范圍霧霾的出現。實際上，北京霧霾的形成，和京津冀三地產業結構不合理有很大關系，和北京市城市規模過大、機動車過多、空間布局不合理也有密切關系。

　　如果照這樣發展下去，北京市的城市規模還會繼續擴大，“大餅”將越攤越大；京津之間的競爭會越來越激烈；河北和京津兩市發展的差距也會越來越大。基于這些情況，最高層出面強調京津冀協同發展，力度也是空前的。

　　記者：就是說，京津冀一體化發展首要的目標和任務是療治北京日益嚴重的“大城市病”？

　　肖金成：應該是的。北京以舊城為核心向外拓展已持續了半個多世紀。1990年代以來，伴隨著推土機朝著故宮方向加速掘進，北京的城市功能不斷聚集于城市中心，大量城市居民轉移至郊區，城市的擴張呈現“單中心+環線”的蔓延趨勢，這被人們形象地稱為“攤大餅”。

　　目前北京大城市發展所帶來的人口、交通、就業和環保壓力之重，已經影響到居民生活和生態環境。

　　2004年，我所承擔了北京市產業布局研究課題，提出疏解中心城區功能，終止城市建設“攤大餅”的進程，在四環至五環之間構建生態圈，在五環之外建立城市新區。但這些建議并沒有被完全采納。《北京城市總體規劃（2004-2020年）》（下稱《總體規劃》）雖試圖改變單中心城市結構及“攤大餅”擴張模式，但該規劃提出，構建“兩軸”（沿長安街的東西軸和城市中軸線的南北軸）“兩帶”（東部發展帶和西部生態帶）“多中心”這一新的城市空間結構，而所謂“多中心”即是中關村、CBD、金融街、奧運村等，仍然聚集在中心城區內。

　　該規劃雖然提出“加強外圍新城建設，中心城與新城相協調”，但外圍新城由于數量過多，投資環境不好，并未吸納更多的產業和人口，而中心城區的功能卻進一步聚集。2005年1月，該《總體規劃》獲國務院批復之后，北京市對舊城內被暫停的131片危改項目做出調整，決定35片撤銷立項，66片繼續組織實施，30片組織論證后實施。這些項目仍沿用高強度開發模式。

　　2013年2月，北京市城市規劃設計研究院發布的《北京城市空間結構調整的實施效果與戰略思考》指出，《總體規劃》實施幾年來，全市人口增量的60%，經濟增量的73%，城鎮建設用地增量的50%仍集中在以舊城為核心的中心城區，中心城區仍是全市人口和經濟發展的主要承載區。中心城區既有的城市功能不斷膨脹，單中心問題更加棘手。

　　與此同時，北京由內向外的圈層蔓延也不可遏止。據有關部門調查，2000年至2010年，北京人口增長的空間聚集與擴散并存。中心城區的人口持續加密，三環路和四環路之間的人口密度增量最大，平均每平方公里增長近0.5萬人；四環路和六環路之間人口進一步填充，共增長約420萬，成為人口總量增長的主要區域，占總增量近70%。

　　北京城鄉建設用地仍然呈現圍繞中心城區圈層蔓延的態勢。2011年的衛星解譯圖顯示，北京五環路之內的空間已被基本填實，“城市大餅”正在向六環路攤去。

　　進城上班、出城睡覺，成為許多北京人的生活常態，交通大潮由此掀動。2013年3月8日，北京地鐵日載客1000萬人次，創歷史新高，且成常態。這意味著北京每個月的地鐵載客量可達3億左右，接近美國全國人口總數。

　　京津冀規劃的前世今生

　　記者：最近10多年來，北京單中心城市結構及“攤大餅”擴張模式不但未能改變，反而愈演愈烈，那么，京津冀一體化發展規劃卻為何遲遲難以出臺呢？期間經歷了怎樣的嬗變？

　　肖金成：事實上，所謂“京津冀一體化”之說最早出現于1982年。然而，京津冀經濟合作的設想直到2004年才提到國家層面。該年4月份，國家發改委地區經濟司在河北廊坊召開京津冀區域合作會議，三省市發改委的領導及河北省各地級市的領導參加了會議，會后發表了《廊坊共識》，在社會各界產生了很大影響，京津冀經濟合作拉開了序幕。

　　2006年，國家發改委正式啟動京津冀都市圈規劃的編制。當時編制規劃的動員大會是在唐山召開的。之所以選在唐山，是因為歷史上唐山的發展水平和地位均比較高，與京津差距并不是太明顯。后來，由于種種原因，唐山和京津就不在一個層面上了，與兩市規模相比更不可同日而語。

　　那次動員大會提出，用一年時間完成規劃編制。當時規劃范圍是“2+8”。“2”指北京、天津，“8”指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。

　　當時的背景是，國家“十一五”期間要推動區域規劃的編制，計劃先搞四個試點：京津冀都市圈規劃、長三角城市群規劃、成渝經濟區規劃、東北地區規劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津為核心，輻射帶動周邊地區的發展；第二種類型是城市群，最初確定的范圍僅包括長三角16個城市；第三種類型是經濟區，包括成渝經濟區和東北地區。

　　四個規劃試點幾乎同時啟動，其中東北地區的規劃于2007年編制完成并獲得批準，長三角城市群規劃和成渝經濟區規劃于2010年獲得國務院批準。而京津冀都市圈規劃直到“十一五”規劃期末也沒有被批準。“十二五”規劃中，京津冀都市圈規劃已不知所蹤，代之以“首都經濟圈”。

　　記者：“十二五”關于首都經濟圈是怎么規劃的呢？

　　肖金成：2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布，提出推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展，建設海南國際旅游島。

　　京津冀都市圈不提了，轉而提首都經濟圈，但問題又跟著來了，首都經濟圈的范圍有多大？大家又爭論起來。

　　“首都經濟圈”概念提出后，北京首先主導搞相關研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

　　這個方案最大的問題是沒有天津。而原來的都市圈規劃是包括天津的。不包括天津，但包括秦皇島，給人以舍近求遠的感覺。因為城市的輻射是由近及遠的。從這里可以看出京津兩市的關系有些微妙。

　　對于新版規劃，河北提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠，為什么不能規劃進來？

　　說到底，大家對首都經濟圈的范圍是有爭議的。顧名思義，首都經濟圈是根據北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個范圍，就不是首都經濟圈了，就是京津冀了。名稱問題也曾引起爭議。

　　記者：2014年4月9日，國家發改委通報京津冀區域規劃最新動向，規劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區域規劃”、十二五的“首都經濟圈發展規劃”，調整為“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”。你認為這個名稱準確嗎？

　　肖金成：不管叫什么，關鍵要把規劃編制好，增強規劃的科學性，切實推動京津冀一體化發展。