基層政府離“陽光財政”有多遠

　　——市縣政府財政預決算公開現狀調查

　　截至3月31日，雖然超過九成市縣政府在其政府網站上設置了政府信息公開專欄，但僅有不到兩成（15.8%）市縣政府網站公開了2013年至2014年財政決算預算。其中，將公開內容細化到了支出功能分類的項級科目的僅占3%。

　　透明預算改革加速到來

　　黨的十八屆三中全會明確提出，改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度。2014年3月4日，財政部發布《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，要求政府預決算公開要全部細化到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算則要細化到具體項目。

　　同時，對公開的主體、時間等也作出了明確規定。而后，國務院辦公廳印發了《2014年政府信息公開工作要點》，要求各地區、各部門對財政資金管理使用等方面做好政府信息公開工作。

　　其實，陽光財政、透明預算的要求不是第一次提出來，為了讓公眾了解目前全國地市級、縣級政府財政預決算公開的概況，半月談社情民意調查中心近期進行了市縣財政預決算公開現狀調查。

　　本次調查以財政部發布的《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》要求為調研主要框架，通過觀察所在地政府網站，調查2013年至2014年財政決算預算、“三公”經費的公開情況。

　　調查采取對市縣政府分層隨機抽樣的方式，從全國地級、縣級政府中，共抽取樣本234個，包括從地級政府中抽取樣本30個，從縣級政府中抽取樣本204個。調查內容主要包括市縣政府2013年至2014年財政決算預算是否在其政府網站上公開、在網站頁面上的位置是否顯著、預算公開內容是否具體、“三公”經費是否公開及其細化程度等等。

　　調查結果顯示，截至2014年3月31日，所有234個樣本中超九成在其政府網站上設置了政府信息公開專欄，但僅有15.8%的市縣政府在其政府網公開了2013年至2014年財政決算預算信息，只有3%的市縣政府將公開內容細化到了支出功能分類的項級科目。

　　由此可見，從《政府信息公開條例》實施以來，信息公開已經成為各級政府主動貫徹執行的方針政策，信息公開工作取得良好進展。但具體到財政預決算公開上，市縣級地方政府工作狀況與黨的十八屆三中全會“全面規范和公開透明”的要求還存在較大差距。

　　公開形式不一，信息易見性較差

　　目前，市縣政府對財政預決算信息進行公開的形式主要包括以下幾種：

　　一是在首頁設置“政府信息公開”欄目，在這一欄目中設置“財政信息”相關子欄目。但是，由于目錄的分類方式、類別的完整程度參差不齊，查看財政預決算信息仍不是很方便。

　　二是將市縣財政預算決算報告與各級各部門單位財政報告或其他財務信息混在一起，在點擊多個“下一頁”后才能找到。

　　三是少數政府網站，如北京市豐臺區，專門制作了財政公開專題頁面，并將專題頁面導覽以通欄形式置于網站首頁醒目位置。專題網頁以“總分”的形式展示總報告和各部門報告。

　　四是有些省份主動進行了信息公開規范化的嘗試，例如廣西壯族自治區搭建了“廣西壯族自治區政府信息公開統一平臺”，區內各級政府或有關部門的財政信息公開都會鏈接到這個平臺上。盡管目前其信息也未盡齊備，但這種形式上的統一使得財政信息公開朝著規范化方向發展。

　　統計顯示，36.3%的市縣政府網站上，能夠在首頁找到“財政信息”等相關鏈接，2.6%要到第三級頁面上才能找到，23.1%的網站完全沒有設置“財政信息公開”相關頁面。

　　“三公”經費公開離相關要求仍存在較大差距

　　今年的政府工作報告指出，所有財政撥款的“三公”經費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監督。而今年初各地相繼召開的地方兩會上，“三公”經費的削減情況也成為社會廣泛關注的焦點。

　　根據財政部《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》要求，所有使用財政撥款安排“三公”經費支出的部門和單位都應公開財政撥款“三公”經費預決算。

　　公開本部門“三公”經費財政撥款預算總額和分項數額，應對增減變化的原因進行說明；應將“公務用車購置和運行費”細化公開為“公務用車購置費”和“公務用車運行費”。

　　對“三公”經費的決算公開，要細化說明因公出國（境）團組數及人數，公務用車購置數及保有量，國內公務接待的批次、人數、經費總額，以及“三公”經費增減變化原因等信息。

　　本次抽樣調查顯示，多數市縣級政府尚未貫徹落實“三公”經費預決算信息公開的要求。僅有5.1%的市縣政府對“三公”經費預算情況進行了不同程度的公開，其中，2.1%的市縣政府提到了“三公”經費與上年相比的增減情況，0.9%的市縣政府做到了將“三公”經費公開細化到具體項目。

　　所有234個樣本中，沒有一個市縣政府對其“三公”經費預算增減的原因給出解釋。只有3.8%的寫明了公務用車購置費、因公出國（境）費和公務接待費的金額，2.1%將公務用車購置費和公務用車運行費預算分別公開。

　　在“三公”經費決算公開中，目前沒有市縣政府對因公出國（境）團組數及人數、公務接待人數批次等進行細化說明。

　　地市級政府的財政預決算信息公開情況在各方面都要好于縣級。在所有地市級樣本中，公開的占33.3%，公開內容細化到支出功能分類的項級科目的為10%，而縣級樣本的這兩個數字分別是13.2%和2%。在“三公”經費公開方面，地市級樣本中20%進行了公布，10%公布了經費增減情況；縣級樣本的這兩個數據分別為2.9%和1%。

　　對話專家：透明預決算如何“換擋提速”

　　問：當前市縣政府推行預決算公開有沒有什么現實的困難？

　　馬蔡琛（南開大學經濟學院教授）：透明預決算在中國是個自上而下的過程。地方在政府信息、財政預決算信息公開上，之前比較茫然，不知該公開什么，怎么公開，往往是先相互之間橫著看、再向系統部門的上端看，主要是擔心公開“冒”了。

　　其實，基層預決算基本不涉及國防、外交、軍事等，沒有什么國家機密可言。理論上講，市縣財政花的是納稅人的錢，向納稅人匯報一下，有什么難處？難處其實說白了，很可能就是里面有問題，有違規操作。所以，財政預決算公開，也絕非易事。

　　趙早早（中國社會科學院財經戰略研究院財政審計研究室副研究員）：市縣財政本身規范度相對較低，財政預決算公開的背后，是對現代財政預算體制的一系列技術性支持，這種與財政預決算公開相配套的制度性變革，迫切需要全面啟動。

　　問：您如何評價這次市縣政府財政預決算公開現狀抽樣調查結果？

　　馬蔡琛：應該注意到，從縱向上看，在政府信息公開、財政預算信息公開、“三公”經費公開方面，這幾年的變化是天翻地覆的。但是，目前的情況確實與中央及財政部的要求、與百姓期待還有不小的距離。這次調查中發現的問題，也讓財政部3月下發上述文件的背景更為明晰地展現在公眾面前，換言之，如果沒有這些問題的存在，財政部也就沒必要出臺這個文件了。

　　問：您作為財政預算方面的專家，能否教公眾如何去判斷地方政府財政預決算報告的質量？

　　馬蔡琛：普通老百姓想要看懂這些報告確實沒那么容易，看懂財政預決算報告是有技術門檻的。其實，讓每一個百姓都看懂預決算報告和報表，這不現實，也沒有必要。

　　上市公司的財務報表，普通股民也不是都能看懂，那股民為什么沒提意見？因為股市有大量證券市場分析師，來幫助股民解讀財務報告。但目前國內的納稅人沒有“政府預決算信息分析師”來幫他們，也就是說，幫助納稅人解讀政府預算報告的力量還有待加強，這方面還有大量的工作可以做。

　　那么，在目前情況下，如何讓百姓看出地方政府預決算信息公開、打造透明財政的誠意？其實辦法很簡單，就是建立橫向標桿管理機制，比如國內有5個城市在財政預決算信息公開方面做得好，我們把這5個城市立為樣本，那么普通公民可以“照貓畫虎”，看所在城市的公開有沒有達到樣本的程度，這樣就能輕松比較出政府在這方面工作中的誠意了。

　　問：我們應該如何讓“陽光財政”離百姓更近？

　　馬蔡琛：我所說的橫向標桿管理機制，只要能實施，地方政府的心態就會由“擔心做出頭鳥”向“擔心被點名”轉變，這樣，透明預決算就不會只停留在文件里，媒體、研究機構還可以對地方政府預決算公開情況進行評獎，三五年之后，地方政府透明預決算情況就會有一個比較大的改觀。對公開財政預決算信息工作不到位的，還應該確立懲戒機制。

　　趙早早：希望像你們這樣的媒體能把對市縣政府預決算公開的調查繼續下去。特別是地方政府對預決算公開工作采取何種機制予以推進，非常值得進一步關注。其實對照三中全會要求，大多數地方政府在推進透明預決算方面，是時候想方設法“換擋提速”了。（許小丹 米雅釗）