2014年第8期封面

　　高鐵新城窘境

　　“施工現場塵土飛揚，高鐵一開黃金萬兩。”在安徽北部城市蚌埠高鐵站，這幅標語曾在周邊的施工現場懸掛多時。

　　如蚌埠一樣，在京滬高鐵、京廣高鐵沿線，很多地方都以高鐵站為核心，規劃建設了大面積的高鐵新城，意圖拉動經濟快速增長，拉開城市發展骨架。

　　理論上，高鐵站點建設將加速城市產業升級和極化布局，提升周邊土地價值，引發城市空間格局的轉變。但是，中國上一輪高鐵建設對于周邊土地價值的提升和城市空間布局的優化作用，并沒有體現出來。

　　中國城市規劃學會秘書長石楠直言不諱：“最大的問題是高鐵站點建設大干快上，沒有和周邊的土地開發相結合。”

　　規劃窘境

　　從北京西站乘坐京廣高鐵，僅用時40分鐘就到了保定東站。氣派的大站房，寬闊的站前廣場，與全國其他很多高鐵站點面貌相似。

　　除候車大廳內一間小店外，站前廣場及周邊沒有任何的商業配套。大量農地綿延環繞，遠處可見依稀分散的村落，幾座高樓孤零零地聳立其中。

　　保定市規劃局負責人告訴《財經國家周刊》記者，隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，保定市目前正在結合新形勢、新情況、新需要，“對原有高鐵新城規劃進行審視修改”。

　　另一個位于京滬高鐵線上的德州東站，雖距北京僅一個多小時車程，但從德州東站乘坐公共交通到德州城區，仍需約一個小時。高鐵帶來的便捷性大打折扣。

　　德州市經濟技術開發區規劃分局提供的資料顯示，德州市高鐵新城規劃占地面積56平方公里，計劃打造成“科技引領、產業支撐、產城融合、宜居宜業”的新城。

　　然而德州市國土局相關負責人坦言，德州高鐵站的影響力并未顯現。高鐵站點距城區較遠，且存在土地利用總體規劃調整等問題，真正與城區的接軌有一定難度。因此，對周邊地價尚未產生顯著的影響。

　　保定和德州面臨的窘境，幾乎出現在上一輪高鐵站點坐落的大部分二三線城市。

　　“高鐵站點紅線內外土地綜合開發的增值利益顯而易見，但是由于規劃沒有協同，數以千億元潛在的土地收益已被白白浪費。”國家發改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌對此表示痛心。

　　他認為，對于已建成的高鐵線，出于高鐵運行安全考慮，紅線內鐵路用地變更屬性進行商業開發已不可能，而紅線外土地增值收益的實現，仍需要“一個較長時間的培養過程”。

　　盤活之策

　　國土部相關部門負責人告訴《財經國家周刊》記者，對于以往高鐵建設規劃和城市規劃“兩張皮”造成的土地利用問題，在鐵路沿線土地綜合開發政策制定層面，已經難以解決。

　　北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥也認為，已建成高鐵站點的土地開發已經木已成舟，中鐵總沒有和地方政府談判的籌碼。況且地方財政日子也不好過，顯然不愿意將紅線外土地的增值收益拱手讓人。

　　石楠認為，要解決已經建成站點周邊區塊的生態問題，只能寄希望于當地政府，通過IT、物流等門戶型產業的引進以及城市內公交的無縫銜接，也可以培育成城市間的鐵路城鎮，起到促進區域融合的作用。

　　保定市國土局土地利用處處長馬春喜表示，保定高鐵新區除了高鐵車站、站前廣場，其余區域尚未按照城市規劃進行開發，仍有一些村莊存在開發空間。

　　2013年，高鐵站附近出讓了兩宗地，一塊是住宅，一塊是商業，都是300萬元/畝，扣除一級開發成本，土地增值收益在250萬左右，“較高”。

　　“但是保定高鐵線走向以東大量是基本農田及耕地。如果進行商業開發，一是需要適當增加城市用地規模，二是土地指標要傾斜，三是耕地占補平衡困難，同等條件的后備資源缺乏。”馬春喜認為，國家在這類土地的政策方面應該予以支持，并加大相關基礎設施的資金投入。

　　德州市國土局相關負責人也表示，德州的高鐵新城開發同樣面臨土地指標制約、發展空間有限、資金緊張等突出問題。今后計劃重點做好“統”的文章，統一規劃、統一建設、統一項目監管、統一宣傳推介，形成“布局合理、功能清晰、聯動發展的一體化開發”。

　　吸收上一輪高鐵站建設的教訓，金永祥認為，新一輪的高鐵建設，必須做到高鐵沿線土地綜合開發規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃的融合，統籌開發高鐵站房地上和地下空間，統籌站場和周邊土地開發，實現土地開發價值的最大化。

　　鐵路造城謀局

　　文/《財經國家周刊》記者 蘭亞紅 劉亮

　　鐵路建設掛鉤沿線土地綜合開發的政策，業界呼吁已久。

　　2013年8月，國務院發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發［2013］33號，下稱“33號文”)提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發，授權中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產經營性劃撥土地。相關政策由國土資源部牽頭制定。

　　33號文發布后已半年多，《財經國家周刊》記者獲悉，國土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發的方案，并已征求各部門、單位意見。國土部和國家發改委也形成了打造“鐵路城鎮綜合體”的共識。

　　這一政策思路被寄予厚望：既有利于緩解鐵路建設和運營的資金難題，構建鐵路投資盈利模式，激活中鐵總的“造血”能力，吸引社會資本進入；又能通過沿線土地綜合開發和城市總體規劃的融合，推動城鎮化建設，帶動地方經濟，促進區域融合。

　　如此龐大的計劃，勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長王世元在接受《財經國家周刊》記者采訪時坦言：“這是個大政策，涉及到土地出讓制度，又涉及到發揮市場配置資源的決定性作用，到底要以什么樣的優惠政策吸引企業參與，一下子定不下來。”