山西省晉中市的農民袁年成春節前拿到了2013年全年養老金780元，比2012年增加了120元，每月養老金從55元漲到了65元。生活在30公里之外的太原市民李秀也拿到了她的養老金1320元，每月110元。

　　袁年成參加的是新型農村養老保險制度(下稱“新農保”)，李秀參加的是城鎮居民社會養老保險(下稱“城居保”)。2月7日的國務院常務會議決定，在這兩項制度已基本實現全覆蓋的基礎上，依法將兩項制度合并實施。

　　多軌制和碎片化是當前中國養老保險制度的重要特征，也是備受詬病之處。中國的養老制度按照人員身份不同主要分為五種：一是針對在職職工的城鎮職工基本養老保險，二是針對城鎮非固定就業等人群的城居保，三是針對農村居民的新農保，四是事業單位職工養老保險制度，五是公務員養老保險制度。

　　這次改革并軌的是第二種和第三種。改革后，統一的城鄉居民養老保險制度覆蓋面近5億人，這一數字大于城鎮職工基本養老保險的3.2212億人。

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏接受《第一財經日報》采訪時表示，新農保早于城居保兩年試點，兩套制度模式幾乎完全相同，分成兩部分來管理運行完全沒有必要，反而造成了城鄉之間的流動不方便，將兩者合并是水到渠成之事。

　　楊燕綏也表示，兩項制度合并是經辦機構和信息系統合并，并不直接導致參保人待遇的變化，但隨著中央轉移支付政策的進一步明確，一些經濟欠發達地區參保人可能會有一定程度的提高。

　　有助戶籍制度改革

　　2009年下半年，國務院決定開展新型農村社會養老保險試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險試點。2012年，在全國所有縣級行政區全面開展新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險工作。

　　這次合并后，國務院要求在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面，與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。

　　楊燕綏說，建立統一的城鄉居民養老保險制度體系是落實十八屆三中全會中城鄉一體化的重要舉措，也是戶籍制度改革和建立統一的勞動力市場的配套政策之一。

　　地方制度創新已走到了中央政策之前，人社部新聞發言人李忠表示，目前已有15個省份建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度。

　　人社部數據顯示，2013年城鄉居民社會養老保險參保人數為4.975億人，不過人社部沒有單獨公布城居保的參保人數。城居保主要針對城鎮年滿16周歲以上，沒有正式工作和生活來源，或是喪失勞動能力的人員，以及有勞動能力卻沒有正當職業的人員，業內估計這部分人群只有幾千萬人，單獨為他們建立一套制度并沒有很大的必要性。

　　本報記者了解到，這兩項制度合并在技術層面困難并不大，在人社部現行管理體系中，新農保和城居保都由該部社保中心農村處進行統一管理。

　　楊燕綏表示，合并之后可能將不會再以農村和城市戶籍來區分參保人員的待遇水平，而是根據地區的消費水平和實際生活水平確定養老補貼標準。

　　新農保與城居保制度都是帶有個人儲蓄性質的政府法定養老保險，兩者唯一不同的是新農保多了集體補助部分，但中國絕大部分地區村集體都沒有資金進行補助，新農保待遇的差距主要由地方財力決定，經濟發達地區可以達到每月兩三百元，而像山西這樣的地方財力有限的地區，只能在中央財政轉移支付基礎養老金水平上略有提升。李秀說，她每月110元中有75元來自中央等上級財政，剩下的來自基層財政，太原不同的區水平也不同，有每月90多元的，也有每月130多元的，主要是根據各區財力而定。

　　楊燕綏表示，以個人儲蓄為重要特征的新農保和城居保，繳費標準會直接決定領取水平。新農保規定農民的繳費標準是從100元到500元(每人每年)，城居保的繳費標準是從100元到1000元(每人每年)。

　　“人為限定城鄉之間繳費區別也沒有必要，兩項制度合并之后，城鄉居民都可以根據自身的經濟能力在同一的區間內選擇繳費水平。”楊燕綏說。

　　如何合理提升待遇

　　上述會議決定，基金籌集采取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。

　　楊燕綏分析，此次兩項養老保險制度的整合的主要目的是對經辦機構和信息系統進行合并，以后將由一套人馬對這兩項制度進行統一管理，方便參保人員的轉移接續和流動，并不會直接導致待遇提高。但明確中央財政對兩項制度的統一補助政策之后，一些欠發達地區的參保者待遇水平會有所提升。

　　新農保和城居保待遇水平過低一直備受社會關注。山西市場一袋25公斤的普通面粉售價都在80元以上，袁年成一月65元的養老金不足以買一袋面粉。城市居民由于沒有土地收入，養老金支出更是遠遠高于農民，李秀每月的110元只能說是聊勝于無。

　　“城鄉居民養老金的高低主要還是與繳費水平相關，繳費多領取就多，其次是三中全會提出建立各類參保人員的待遇調整機制，整合之后若能及時建立待遇調整機制，參保人員的待遇水平也能得以合理提升。”楊燕綏說。

　　上述會議還要求，要整合資源，推動城鄉居民基本養老保險制度與其他社會保障制度相銜接。優化財政支出結構，加大財政投入。（郭晉暉）