《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》已基本編制完成。規劃指出，在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策：城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。

　　“人地掛鉤”政策探索被認為是完善城鄉土地利用制度，促進新型城鎮化發展的重大制度改革。

　　城鄉土地利用矛盾突出，“增減掛鉤”易跑偏

　　長期以來，由于城鄉二元體制阻隔，在城鎮化進程中，部分城市土地承載力不足，出現“圈地潮”，部分農村用地缺乏規劃出現“逆向擴張”。相關統計顯示，1997年到2005年我國農村人口減少了9500多萬人，農村居民點用地卻反增了176萬畝，農民人均用地面積達到城市的2倍。

　　隨著我國城市化、工業化加快推進，地方政府越發感覺到城鎮、工礦建設用地緊張。重慶市政府參事邱道持說，重慶每年約有50萬人進入城鎮，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農民進城占用大量城市土地資源的同時，其在農村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

　　城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規模城鄉土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。

　　需要指出的是，城鄉建設用地“增減掛鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮建設用地壓力，也使掛鉤安置區建設用地集約、節約，改善了農民居住條件和村容村貌。

　　同時也必須看到，一些地方在執行國家土地政策時存在兩種沖動：城鎮化、工業化急需空間的發展沖動；土地財政下的“賣地沖動”。這兩種沖動直接影響政府土地政策在執行過程中“跑偏”：在土地占補平衡的背后，在農村，一些農民“被上樓”，“被集中”，沒有獲得土地增值收益，有的利益還被損害；在城市，新增建設用地指標的投向是擴大經濟規模、擴張財政收入，而非用于承載新增城鎮人口，并為其提供完善的基礎設施和公共服務。

　　不少地方還出現了明顯的土地城鎮化快于人口城鎮化、常住人口城鎮化超前于戶籍城鎮化等城市化畸形現象。在當前我國仍需加快發展城鎮化、擴大內需之際，有必要進一步對原有的城鄉土地利用政策進一步優化。

　　“人地掛鉤”

　　統籌城鄉土地資源推動新型城鎮化

　　為了進一步破解用地困局，真正找到承載城市發展、推動農村變革、有效保護耕地三者之間的平衡點，推動新型城鎮化建設，早在2008年，國務院就提出要推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作。

　　“人地掛鉤”政策設計的一個重要目標，就是要促進城鎮化進程中土地、人口協調發展，著重解決城鄉統籌問題。相關專家認為，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應減少這些人所占用的建設用地面積，促進城鄉土地要素流動。

　　在“人地掛鉤”制度設計中，隨著人口轉移，土地的功能也隨之轉移，城鎮依據進城人口數量、人均建設用地標準相應增加用地規模，土地供應后方可認定“地隨人來”；農民進城后，相應減少農村集體建設用地規模，節余的建設用地指標轉移到城鎮使用，才可認定“地隨人走”。

　　“地隨人走”是土地資源配置的一個基本原則，要求城鄉建設用地指標配置與城鄉人口規模、分布、流向相適應。邱道持說，目前我國每年超過2億多農民工進城務工，有些人已經在城市落戶“生根”。這部分人離開農村后，其農村建設用地使用粗放、大量閑置。在“地隨人走”制度設計中，就要求在城鄉人口結構、用地結構發生變化后，城鄉建設用地管理必須適應這一要求。

　　在實踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標就多。用地指標向工業化和城鎮化速度更快的城鎮聚集，從而提高土地的利用效率。

　　重慶市綜合經濟研究院總經濟師丁瑤說，在城鎮化發展過程中，目前東部沿海地區和中西部若干重點開發區域仍將是吸納農民轉移的主要地區，但這些地區都不同程度面臨著建設用地指標管理限制，城鎮建設用地緊張。

　　要通過“人地掛鉤”的政策設計，建立并完善城鎮建設用地增加和吸納農民轉移、轉戶數量相結合的機制，一方面要通過城鄉土地調整，使轉移農民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進城，使其順利融入城市；另一方面也要在節約、集約用地的基礎上，滿足城鎮建設用地需求，使其能平穩承接外來人口、農村人口。

　　“人地掛鉤”

　　須保護農民利益、完善土地配置

　　采訪中，不少專家認為，“人地掛鉤”和城鄉建設用地“增減掛鉤”共同點在于，都要求通過城鄉土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮建設用地需求。

　　與此同時，“人地掛鉤”對“增減掛鉤”的超越之處在于，要使單純的用地指標管理向城鎮化發展規模管控轉變，要使土地屬性由資源向資本轉化，由土地單一城鎮化向人地同步城鎮化擴展，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置。

　　專家認為，“人地掛鉤”在探索過程中，必須特別注意兩方面問題：

　　一是“人地掛鉤”不能損害農民土地權益，必須尊重農民意愿和自主權。農村宅基地退出、農村土地確權、“人隨地走”的具體標準、農民在土地增值中的收益權、轉戶進城待遇等與“人地掛鉤”相關的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實現以人為本的城鎮化發展要求。

　　二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節約、用地效益最大化為目標。要在堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖的前提下，進一步盤活農村建設用地存量，推進城鄉土地功能互補。同時，優化建設用地在大、中、小城市間的配置，防止土地供應“一刀切”、人為造城。（《半月談內部版》2013年第3期，記者 李松）