新型城鎮化六個核心問題

　　人民論壇“特別策劃”組

　　“未來幾十年中國最大的發展潛力在城鎮化?！?改革開放30多年來，快速城鎮化成為中國發展的重要標志。2012年，中國城鎮化率達到52.57%。十八大開啟改革新起點，新型城鎮化作為中國應對“中等收入陷阱”的重要發展戰略，中央高層將其提到新的高度，各地亦紛紛出臺舉措推進城鎮化新一輪發展。

　　在理論創新與實踐探索中，人們對新型城鎮化各有各的理解，其間涉及到諸多關乎全局的問題，尤其是一些核心問題亟需厘清。我們在征求相關領域30多位專家意見的基礎上，初步整理出新型城鎮化討論最多、爭議最大的六個核心問題：“快點好還是慢點好”、“大城市化還是小城鎮化”、“政府主導還是市場說了算”、“土地改革：同地同權還是二元并行”、“農民進城：過客還是居民”、“城市規劃：如何避免‘千城一面’，彰顯不同特色”。我們按照六個版塊，從國際、國內兩個角度邀請該領域的知名專家進行討論和辨析。

　　策劃專題中呈現了很多富有見地的觀點。如專家認為，中國的城市病已經蔓延到省會城市甚至二三線城市，地方政府推進城市化心情太急、速度太快，新型城鎮化應按照舍得放、慢一點、可持續的發展理念，積極穩妥推進“人的城鎮化”。

　　“人的城鎮化”的關鍵就是要對住房、土地、戶口制度等進行改革，讓農民進城后享受公平待遇，真正使農民變成市民。要充分尊重農民的產權、自由遷徙權、自由擇業權、自由交易權，強調在公平競爭下讓人口和生產要素在城鄉之間自由流動。土地制度改革尤其要注重頂層設計，注重發揮市場的作用。

　　尤其值得重視的是，有專家指出，城鎮化的本意就是農村人口轉移到城市和城鎮的過程，那種將新型城鎮化理解為舍棄大城市、發展小城鎮的看法是根本錯誤的。一方面，我國的大都市與日韓美等國相比還有很大的發展潛力；另一方面，結合我國目前發展階段也應積極培育小城鎮。二者并行不悖。為此，城市規劃發展應切合當地實際，不可盲目求大求全求新。

　　為增強針對性，我們還進行了“新型城鎮化，新在哪里”專題調查，調查結果發人深思：如40.34%的受調查者認為我國的城鎮化速度“快了”；對近期各地紛紛出臺舉措推進新型城鎮化建設，45.56%的受調查者表示“充滿擔憂”，只有23.07%的受調查者表示“值得期待”；最擔心出現的問題，排在前三位的分別是，政績、形象工程多(占總32.18%)，占用耕地過多(占總，26.82%)，征地大躍進(占總20.91%)。

　　“21世紀對世界影響最大的兩件事，一是美國的高科技產業，二是中國的城鎮化?！敝Z獎得主斯蒂格利茨曾經如此預言。國務院副總理李克強曾指出，“城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題”?？梢灶A見，新型城鎮化必將帶動未來整個中國經濟發展與轉型。我們希望，中國在新型城鎮化道路上走得更穩健。

　　新型城鎮化：慢是一種風景

　　——中外城市發展的比較與反思

　　薛 瀾

　　問題一——快點好還是慢點好

　　2011年，中國城鎮化率達到51.27%，實現了歷史性跨越。從1978年的17.92%，到如今超過50%，中國城市化率平均每年以百分之一的速度遞增，快速的城鎮化成為中國發展的重要標志。有觀點認為，中國城市化的進程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個世紀才能完成的建設，我們在4-5年就必須完成；但也有觀點認為，城市化的發展關鍵是在發展觀、利益觀和政績觀上出了問題，而不是速度本身有什么大的不妥。這些觀點都有合理性。推進新型城鎮化，關鍵是要因地制宜。

　　根據各種推算，中國在未來的幾十年中還會有幾億農業人口轉化為城市人口。如何在這個過程中抓住理念、資源和制度這三個核心要素， 按照舍得放、慢一點、可持續的思路，總結和借鑒國內外城鎮化發展的經驗和教訓，確保中國城鎮化的過程在“人的現代化”的健康道路上發展，這既是我們這一代人面臨的歷史性命題，也是中國實現現代化的必經之路

　　中國的“城市病”已經蔓延到省會城市甚至二三線城市

　　中國近年來城市化的高速發展，既有其經濟社會發展客觀的需求，也有一些是由于扭曲的激勵機制所造成的。主要問題有以下幾個方面：

　　城市功能定位太高太全。目前一個比較普遍的現象是全國很多城市的發展定位都很高，希望是國際、國內或者區域的中心城市；想承擔的功能太齊全，希望成為經濟中心、文化中心、金融中心等等。這樣的結果是城市規劃、基礎設施建設、人口規模等都在不斷升級提高，需要的投資也越來越大，國際上看到的“城市病”也越來越普遍。這種高定位攀比現象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意力，就越能夠從上級或其它地方吸引到投資，從而形成了一種特定的攀高的激勵機制。如果說國際上“城市病”比較突出地在一些國家的首都和特大城市出現，那么中國的特點就是“城市病”已經蔓延到省會城市甚至二三線城市。這種定位高、功能全的城市建設往往投入巨大，但潛在的投資浪費的風險也很大。畢竟一個國家不可能有那么多的金融中心或者是其它各種中心。

　　地方政府推動城市化心情太急。從各級政府提出的發展目標和實現速度看，中國城市化的進程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個世紀才能完成的建設，我們在一個4-5年任期之內就必須完成。與國外形成鮮明的對比，典型的一個例子就是哈佛大學10年前在薩默斯擔任校長期間曾經啟動一個擴展校園的計劃，要在查爾斯河的另一邊增建一些教學和研究樓群。相關計劃與當地百姓，與校內教師學生經過多輪溝通，甚至在學校辦公樓中單獨辟出一個展室，向感興趣的社會公眾解釋說明新校園的方案。但這個計劃是要經過15-20年的過程才能完成。就在哈佛擴建方案征求意見的同時，中國數以百計的大學已經在幾年之間建成了一座座新的大學城或新校區。這種差別一方面有我們作為后發國家爭分奪秒的干勁，有我們地方政府的各種創新，但另外一個方面也有我們任期制的因素。

　　各級領導干部都非常急迫，希望在自己的任期內能夠干出一番業績，為自己下一步的發展奠定基礎。但城市化發展和城市建設的很多重要過程與我們干部任職的周期未必吻合。很多城市遭受暴雨等極端氣候事件影響暴露出的城市基礎設施薄弱的問題就反映了我們大干快上的后遺癥。很多城市重大發展項目留下的后遺癥還遠遠沒有暴露，因為當時主政的領導目前已經成為上級領導了，大家當然不愿意給領導臉上抹黑。這樣就形成了一個惡性循環。

　　城市規劃及相關政策變化太快。與前述問題相關的一個問題就是我們的官員變化太快，規劃變化太快，政策變化太快，工程項目執行得更快。官員一變，發展思路和規劃就要跟著變，相應的政策和執行都要變。當今中國政治經濟社會發展的環境在不斷變化，城市規劃及相關政策的變化是理所當然的。但是一個城市的經濟社會也有其內在的發展規律，人文社會環境更有其演變規律，一個好的城市規劃就是應該在認識到這些規律的基礎上對一個城市長遠發展的勾勒。如果這種規劃可以三年兩年就隨意更改，要不就是這種規劃根本沒有前瞻性，要不就是這種更改是違背城市發展規律的?，F在很多城市“千城一面”，奢華凌亂，就是這種快速變化的后果。

　　中國城市發展的幾個核心要素：理念、資源、制度

　　造成上面這些問題的根源在哪里？我想是否可以從城市發展的制度、理念和資源這三個核心要素來考慮。

　　城市發展的首要因素是理念。目前城市化的觀念好像就是物理空間環境的變化，所以我們城市化的快速發展有一個因素就是把原來屬于鄉村的地域劃入城市空間地域。但是更嚴格地說，這種城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因為城市化的核心應該是人的全面的現代化，包括人的思想觀念、價值追求、生活方式、知識結構等等的現代化?，F在全社會都關心的農民工問題背后就是拿什么來衡量城市化。成百上千萬的農民工兄弟姐妹生活在城市，從這個意義上說，他們已經城市化了。但是他們并沒有享受到現代化的好處，他們離真正的城市化還很遠。

　　還有很多與城市相關的理念問題，如可持續發展的理念在城市化過程中尤其重要。我們所要的現代化不僅僅是我們這一代人的現代化，而是未來可持續的現代化，不能我們這代人把所有的資源(包括土地)都耗竭光了。所以我覺得城市化首先要考慮的是理念的問題。

　　其次是城市發展背后的制度要素。要想理解當今中國城市發展的各種現象，核心是了解其背后的各種制度安排。例如，前面談到的中國城市發展定位太高太全，其背后的制度原因是我們當前城市發展資源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能從中央或上一級的政府獲取更多的發展資源或重大項目，越有可能形成正反饋循環，在激烈的城市發展競爭中實現高速發展。因此，要想改變觀念，做到資源配置的科學化，非常重要的一點就是建立城市發展科學化與民主化的制度安排。

　　還有就是城市化涉及到的資源。目前大家關心的是資源配置的科學化問題，這里面包括城市空間資源利用的科學化，城市規劃的變革，城市經濟的發展和城市管理的創新等等。核心問題是各種資源怎么能夠非常好的利用起來，這里有各個方面的很多問題值得探討。我們過去過于注重一個城市的有形資源的利用，其實一個城市的無形資源，如文化資源等也是非常重要的。美國匹茲堡市的轉型升級中文化社會資本起了非常關鍵的作用。

　　美國中小城市發展借鑒

　　筆者從1991年博士畢業開始從事教學和研究工作后，20多年走過全世界五十多個國家，上百個城市，除了一些自然或歷史名城外，真正有特色、印象深的并不多。但2007-2008年筆者在哈佛訪問期間受到一些邀請走過幾個美國的中小城市反倒給我留下了很深的印象。

　　第一個城市是加州圣塔芭芭拉市。這是一個很漂亮的小城，加州大學圣塔芭芭拉分校就在這個小城中。這個城市最大的特點就是非常恬靜自然。圣塔芭芭拉市的飛機場非常樸實簡單，反觀我們國內，不管城市多大，只要有飛機場，一定都是宏偉高大的建筑，造成不少的浪費。圣塔芭芭拉所反映的和諧求實的心態是我們城市化過程非常需要的。

　　第二個城市就是美國賓夕法尼亞州的匹茲堡市。筆者在上世紀80年代后期在這里的卡內基梅隆大學讀博士，對這個城市有一些感性的認識，但直到今年6月份隨中國工程院代表團參加中國特色城市化研究調研，才對這個城市的歷史變遷和這種變遷的源動力真正有所了解。這種源動力就是不斷創新的精神。匹茲堡市的發展過程經歷了不同尋常的變革，它從一開始作為資源型的產煤城市，到后來成為鋼鐵制造業的中心，到現在是以信息和醫療服務業為代表的高科技產業的中心，中間經歷過巨大的變化。其中包括1970年代由于煉鋼技術變革的沖擊，鋼鐵工業在短短幾年內垮下來的慘痛經歷。十幾萬鋼鐵工人失業，背井離鄉，整個城市的房地產業至今尚未恢復。但盡管其支柱產業受到沉重打擊，這個城市的創新精神沒有改變，從而使得其能夠不斷改革，不斷創新。正是在這種不屈不撓的創新精神的支撐下，匹茲堡努力發揮研究型大學的作用，突出城市文化和社會資本的功能，通過政府，企業和社會的共同努力實現了城市的轉型與復興，使其成為全世界老工業城市轉型升級，煥發青春，發展高科技產業的典范。

　　如何推動中國特色的城市化

　　首先是舍得放，也就是能夠割舍，敢于放棄。我們每個城市什么都想做，最后一看什么也沒做好，還不如集中一點，發掘這個城市自己的優勢，長期做下去，可以真正成為一個有特色的城市。其實大家仔細想想，我們走過的很多地方，真正給你留下深刻印象的，可能就是那個城市幾十年、上百年甚至上千年在某一個方面所形成的特色。所以，我們的城市規劃在戰略定位和規劃上敢不敢有所創新，敢不敢有所放棄？現在很多城市講發展戰略，其實所謂戰略就是要有所舍棄。

　　第二就是慢一點。劍橋前幾年迎來了八百周年校慶，筆者正好到那里去開會，看他們好像也沒有搞什么特別盛大的紀念活動，但在街上掛了很多小旗，這面小旗上是牛頓的手稿，那面小旗上是DNA的標志，還有的小旗是著名樂曲的譜子等等，對于劍橋來說這些就夠了。劍橋大學800年有很多東西流行了又過去了，最后積淀下來的就是這些傳世之作，這些人類文明的瑰寶有一件就足以讓其傲立于世，更何況有這么多，讓人真正感覺到這個大學對人類文明的貢獻和地位。

　　城市跟大學一樣，具有足夠的包容性，能夠容納各種的時尚和流行；但是城市又是嚴苛的篩子，那些禁不起風吹雨打的，耐不住改朝換代的，都逐漸被淘汰掉了；而那些經得起時間考驗的，過得了不同朝代的金睛火眼的就隨時間沉淀下來，成為城市寶貴的財富。而這個篩選積淀的過程需要時間，不能太快。所以我想有些東西還是稍微慢一點有好處，矛盾的暴露需要時間，人們的品味形成需要時間，問題的解決也需要時間。

　　第三是可持續。我們講生態資源的可持續講得多，落實得遠遠不夠。中國城市的環境污染和生態環境的惡化已經不僅僅是大城市的事情，也開始蔓延到很多中小城市。這種生存環境的惡化給我們造成的當期損失以及給我們后代所帶來的負擔遠遠要超過我們目前的任何估算。如果中國的城市發展再不把可持續發展放在更加重要的位置，高速的中國城市化可能會給中國帶來環境和生態的更大挑戰。

　　同時，制度建設中的可持續性也非常關鍵。例如我們對公共財政體系的建設關注不夠。但沒有一個健全的公共財政體系，很多地方的城市化就很難持續下去。我們有很多地方政府有各種創新，但如果真正能夠跟老百姓的長遠利益相一致，這種制度創新就是可以持續下去，否則也是曇花一現。

　　(作者為清華大學公共管理學院院長)