“新土改”要邁四道檻：粵、渝、川、津、京農村土地流轉試點調查

　　全國農村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易，成都的土地流轉，廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等，不同的地方有著不同的做法，也積累了不同的經驗。

　　近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。然而，取得經驗的同時，一些問題也開始暴露；普遍存在的問題表現在四個方面：確權、監管、收益和小產權房。

　　確權的煩惱

　　確權是土地改革工作的基礎，只有經過確權后，農民手上的土地才能順利流轉。然而，各地在確權頒證過程中出現了不少問題。

　　所謂確權頒證，就是對農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權和林區等，確權登記并為農民頒發相應的證書。

　　2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。國土資源部數據顯示，截至2012年10月底，農村集體土地所有權確權登記頒證率達到86%。

　　早在上世紀80年代末，國土資源部門就開始了農村集體土地確權登記發證工作。到上世紀90年代初，國家減輕農民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經費來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項工作。

　　確權工作在全國全面展開后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權的人跳出來要求分紅，矛盾產生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權標準就顯得非常重要。佛山市南海區就是例證。

　　近年來，在佛山市南海區，農民通過土地股權分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什么新鮮事。據了解，南海區集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成了農村股份分紅糾紛的焦點。因分紅引起的沖突日益激烈。

　　目前，涉及股權糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來嫁出去了，現在要回來分紅)及其子女，有對越自衛反擊戰的老兵、農村中自理糧和農轉非人員、知青及其子女、高等院校畢業生、違反計劃生育政策人員等。股權糾紛的案例，在南海區人民法院公開的信息里很容易找到。

　　對于“外嫁女”問題，南海區委區政府2008年聯合下發了《關于推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權糾紛問題并沒有因此結束。南海區人民法院反映，類型復雜的股權分配案件在不斷涌現。據統計，截至2011年9月，南海區人民法院就已受理該類案件13件。

　　專家認為，之所以出現股權紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時沒有進行確權頒證工作，沒有規定“外嫁女”等群體是否享有農村集體土地所有權等權利，才導致今天股權分配中出現的問題。

　　除此之外，還有被規劃沒有確權的擱置現象。

　　成都市郫縣郫筒鎮地處城鄉接合部。據郫筒鎮鵑城村村務監督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮部分土地被規劃進了成都北部新區。2009年末，當地農民變成了城鎮居民，但是4年多過去了，包括鵑城村在內的22個村子依然沒有被開發。

　　成都統籌城鄉綜合配套改革工作在2003年就已經開始，土地確權頒證工作也在2008年1月啟動，現在確權工作已經基本完成。

　　鵑城村的農民看著別的村子的土地都確權頒證，拿到了耕地保護基金，享受到了各項惠農政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮很多村民不滿，便向郫筒鎮、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設。

　　鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經濟周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現在，村民想要實實在在的收益。

　　王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權頒證。

　　監管缺位

　　土地流轉是土地改革工作的核心，但因為制度缺位缺乏監督，一些地方的政策開始被扭曲，甚至滋生了腐敗。

　　在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉。流轉后，每畝地的交易價格至少要扣除幾萬元的政策實施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農民拿其中的85%。

　　以重慶江津區為例，如果每畝地的地票指標以起拍價19.5萬元的價格拍出的話，減去3.66萬元的政策實施成本(復耕工程成本為1.2萬元/畝；復耕管理成本為1.1萬元/畝；復耕融資成本1.36萬元/畝)，集體收入為2.4萬元，農民實際收入約為13.5萬元。

　　每畝地的政策實施成本為何這么高？復耕工程成本能有1.2萬元/畝？有些人提出了質疑。對此，地方政府的回答是：“上面拿下來的數據。”

　　重慶某區國土所長向《中國經濟周刊》透露：“一般來說，復耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對不會超過1萬元。”僅復耕工程成本這一項，一畝地就可以節余3000~4000元。

　　結余的錢去了哪里？據了解，一般轉化成了街鎮的追加“工作經費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經費，在街鎮一級，每畝的“工作經費”最少有7000~8000元。而工作經費的很大一部分演變成了工作獎勵，用以獎勵當地完成任務的國土工作人員。

　　重慶市國土局給每個區縣都有目標任務，這個目標任務是與績效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對《中國經濟周刊》說：“雖然是任務，但有獎金刺激，你說這個工作我該怎么做？”他認為，在沒有監督的情況下，基層的工作人員為了完成任務拿到獎金，難免采取一些非常規的手段。

　　除此之外，在土地流轉中，集體資金缺乏有效監管，滋生出了腐敗現象。佛山市南海區因為缺乏有效監督機制，有的村干部以權謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。

　　黎某是夏西村原村委會主任、經聯社社長。2009年，黎某被指侵吞出賣集體資產、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規發放借貸，違規抵押，損害了夏西村村民的利益。據當地人介紹，2012年3月底，“黎某被雙規”。

　　據南海區某位官員介紹，夏西村這樣的問題，在南海乃至佛山都并非個案。因為在成立農村股份合作制企業之初，董事長多數是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監事會、董事會成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預經濟問題比較突出，對一把手缺乏有效的監督。

　　“所有的權力都集中在一個人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對自己約束不好，那他就是這個村的罪人，這種情況在這里屢見不鮮。”南海區政府的一位官員告訴《中國經濟周刊》。

　　為了對身兼數職的“能人”進行監督，保護村民的權益，從2011年年初開始，南海區啟動了“政經分離”的農村綜合體制改革，并搭建了農村集體資產交易平臺和農村財務網上監控平臺。目前，體制改革后的監督效果正在接受時間的檢驗。

　　浙江大學公共管理學院教授楊遴杰向《中國經濟周刊》表示，南海農村實行股份制，實際上是對土地進行“產權集中”，產權集中之后，就必須防止代理人道德風險的問題。