編者按：2002年—2012年，電力行業的往日與今昔錯綜交織。

　　從廠網分離、電監會成立，到輔業剝離、區域電網設立分部，電力行業的分分合合無不滲透著2002年電改“5號文”的影響。

　　那份近萬字的電力體制改革方案，謀定了中國電力行業未來的發展方向，然而，十年過去，以“打破壟斷，引入競爭”為主要目標的這場改革，究竟進展如何？我們又應如何評價這場改革？

　　更有甚于，下一個十年，中國的電力業改革又將如何描摹？

　　自本期起，我們推出《電改十年》系列報道，與讀者一起走進中國電力行業。

　　經濟觀察報 記者 于華鵬

　　輸配分開，有沒有必要？

　　作為電力體制改革四步走計劃的第三步，當前正面臨來自各方較大的爭議。

　　日前有媒體報道稱，國家電網公司總經理劉振亞首次公開表態，認為“應堅持現有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。

　　然而，按照2002年既定的“電改方案”即業內通稱的5號文，則要求電網企業逐步對配電業務實行內部財務獨立核算，從而實現電網企業輸配分開的重組。同時，對輸配電價也進行獨立核算，并最終形成上網電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價的四類電價。

　　是按電改方案繼續推進，還是順應相關電力企業的“意見”？電改又一次出現方向的搖擺。類似的“認識”沖突，在電改的十年推進中，并不鮮見。

　　甚至于，在“5號文”的設計之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。

　　5號文出臺背后

　　“實際上，整個電力改革思路的形成還要往前推。”在談到作為電改方案的5號文的出臺時，當年為原國家電力公司設計改革方案的中國標準咨詢公司總經理劉紀鵬對本報記者表示，電力體制改革的源頭應從撤銷國家電力工業部，組建國家電力公司開始。

　　1996年12月，國發48號文決定組建國家電力公司，次年1月，國家電力公司正式掛牌成立。而且在成立之初，電力工業部并未馬上撤銷，而是與國家電力公司并存，實行雙軌制運行。

　　按照當時的方案設計，組建國電公司是要通過對國電的公司改制，實現政企分開，打破壟斷，引入競爭，建立規范的電力市場。

　　很快，1998年3月，電力工業部正式撤銷，原管電職權移交當時的國家經貿委電力司。改革的第一步政企分開完成。

　　此后，電力改革的主體全部集中在國電公司本身，且主要解決其一家獨大的垂直一體化壟斷格局。

　　“就是這個時點，1998年的6月，國電公司找到我，提出給他們做改革方案的要求。”劉紀鵬表示，“8月份，我為國家電力公司做出了第一個改革方案《國電公司職能部門及部分直屬公司改革方案設計》，這個方案主要是解決和重新設計當時國電公司的組織機構。”

　　記者在劉紀鵬的辦公室，看到了在5號文出臺前后，劉紀鵬為電改設計了7套方案。這7套方案，有個明顯的分界點，即2002年國務院發布的5號文。前者主要是為國家電力公司時期操刀改革方案，后面幾套方案則為5號文發布后，如何分配公司相應資產和切割資產進行方案制定。

　　此前，電改方案主要由國家電力公司自己設計并執行。然而，就是因為進行的是公司以自我為主體的改革，引發了諸多問題。

　　這期間，有兩件電改的標志性事件不可回避，并引發爭議。其一，即1998年年底，國務院辦公廳轉發了《國家經貿委關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》，隨后經貿委在黑龍江、吉林、遼寧、上海、山東和浙江等地展開以省為實體的廠網分開。這在后來，被認為雖打破大區電網結構，卻形成了以省為壁壘的電力資源壟斷。

　　引發大爭議的標志性事件卻是二灘水電站建成即虧損，該問題被視為電改的轉折點。

　　1998年，二灘水電站首臺機組投產，年發電量高達170億千瓦時，按照設計，水電站主要為四川省提供電力需求，但是建成時，電力供需發生了急劇變化，先是重慶市作為直轄市單列，本來大部分本應送向重慶的電量，對方卻只接納了30%左右，而且受1997年東南亞金融危機的影響，四川電力整體需求出現了供大于求。

　　數據顯示，二灘電站1998年到2000年三年間的棄損電量高達183億千瓦時，水庫蓄水無奈白白放掉。

　　此事隨后引起了時任國務院總理的朱镕基和副總理曾培炎的關注和介入，前者開會要求重新審視電改的進程。

　　其實此間，對于電改業界也開始出現不同的聲音，最具代表性的為時任國家計委基礎產業司處長的王駿發表的《令人沮喪的電業改革》，認為以“省為實體”的發展方針，將導致各省以鄰為壑，關閉電力市場，而且導致發電裝備技術水平在結構上發生惡化。

　　由此多方合力作用下，電改主導權開始從國家電力公司轉向國家計委。2000年11月，國務院下發69號文，宣布暫停以省為實體的電改工作。同時成立以國務院副總理吳邦國為核心的電改領導小組，時任國家計委主任的曾培炎任組長，張國寶、王駿等也被吸納進來。

　　原國電公司的電改方向主要為以“全國一張網”為前提進行電力的市場化改革。然而，新成立的電改領導班子，則主張拆分電網，破除壟斷。

　　此后，雙方圍繞拆分還是不拆，進行了激烈的爭論，并提出了多種方案，總結來看，主要是國電電力公司提出的“1＋6”方案和國家計委電改小組提出“0＋4”方案。

　　前者主張保持國電公司主體不動，在其下分設華北、東北、西北、華東、華中和南方6個區域電網公司，然后實行廠網分開，競價上網。而后者則主張取消國電公司，組建東北、北方、長江和南方四大電網公司，國電直屬電廠與電網公司脫離隸屬關系，實行廠網分開，此后再將全部發電廠（站）組建成幾個電源公司，實行競價上網。

　　前者被業界認為是按發輸配售四大環節“大卸八塊”的縱向分拆，后者則在當時被稱為縱橫并用的“破碎式改革”。

　　隨后，上述方案被國家計委“中和”，2001年5月，國家計委上報了“1＋6”的改革方案，即為5號文的雛形。方案主要內容是在拆分國家電力公司的基礎上，以國電公司的資產為班底成立國家電網公司，并作為華北、東北、西北、華中、華東和南方6個區域電網公司的出資人代表，在時機成熟時，將西北與華北，華中與華東公司合并，最終形成四大區域電網公司。

　　應該說，該方案“吸收”了雙方的意見，但由此，也產生諸多模糊地帶，比如國網公司與區域電網公司的關系，是總公司與分公司的關系，還是并行的計劃單列，方案沒有給出。

　　當該方案為此后的電改方案明晰了一點，即國家電網的職責為跨區線路的管理和調度，區域電網主要經營所轄地區的電網。

　　然而方案拿出來討論后，旋即遭到各方的質疑，并被指摘反壟斷的力度不夠。其實，此間方案出臺前，美國加州爆發了電力危機，此次危機讓方案制定者多出一條顧慮，即在破除壟斷的同時，仍需兼顧電力安全。

　　此后，雙方再次圍繞方案進行博弈，方案此后多次被“中和”，最終確定了將南方電網獨立出來先行試點的方案，同時明確了國家電網與區域電網的關系，即區域電網獨立運作，與國網僅保持股權上的關系。

　　這就是最終成形的“電力體制改革方案”，即5號文，于2002年2月正式發布。

　　然而就是這份妥協的方案，沒有厘清的諸多界限，為此后的改革推進帶來了眾多新的問題，以至于制定雙方在10年后回顧電改的成敗時，發出了少有的共同聲音：不滿意。“作為參與者，我也不滿意，國家發改委作為改革的主體并不負責任，拆分后引發了電荒，所以我說5號文是在一個錯誤的時間，以錯誤的方式，推進了一個錯誤的改革。”

　　而國家電監會的楊明舟則以《中國電力工業體制改革基本不成功》為題直指5號文的不徹底，認為對國家電網的拆分力度不夠。

　　一位不愿具名的原國家計委方面的方案制定參與者也表示了對于5號文推進10年的不滿，認為市場并未按照其既定的放開發配售環節，監管輸電環節的市場化格局，相反在電價統購包銷的路徑上越走越遠。