《瞭望》文章：突破都市“安全瓶頸”

　　低標準的城市化，將無力應對高度累積和放大的城市系統性風險，根本之策在提供均等化公共服務、提高城市化質量

　　文/游志斌

　　“城市病”的苦惱猶在眼前，更緊迫的安全風險已悄然逼近。

　　上海“11·15”大火，數億城市居民感同身受。生活在高樓里的人們，發出一個疑問：城市在帶來更多富足和便利的同時，有沒有帶來更多安全問題？

　　非典、城市內澇、雨雪癱城，快車道上飛速前行的中國都市，在這場大火之后，有望再次自省，審視自身與國際級都市的差距。

　　一系列“短板”，固然是這輪舉世罕見的城市化不可避免的產物；探其原本，仍在于政府社會管理能力的滯后，在于均等化公共服務的缺失。擺在中國多數大城市面前的困境是：一個低標準的城市化，正勉力應對高度累積和放大的城市系統性風險，終將面臨各類“安全瓶頸”。治本之策，還在于下決心提高城市化的質量。

　　城市應急“缺口”

　　僅以火災為例，高層建筑消防救援，即是大都市的一個安全“缺口”。

　　配置先進云梯車不能簡單解決超高層建筑的安全問題。現有技術下最先進的大型云梯車，動輒上千萬元，伸展長度卻難以突破110米，其對工作環境也有較嚴苛要求。比如，體積大，對道路寬度要求較高，時常受樹木、架空管線等影響；重量大，伸展作業時兩側四個支腳要求路面具備相應承壓能力。

　　從實踐來看，大型云梯車從出警到現場真正實施滅火作業，至少需要20分鐘。而一棟20層高的建筑物，在缺乏必要消防自救能力的情況下，從起火到形成立體火勢，僅需十多分鐘。

　　消防直升機的效果也不盡理想。無論噴水滅火還是救援，直升機受火災煙霧和熱氣流、周圍高層建筑等情況影響，很難接近失火點，應對城市高層建筑消防存在局限性。

　　此外，消防部門受限于站點建設、消防水源等因素，僅能強化自身出警能力。至于到達火場后，飽受消防通道不暢、供水壓力不足、消防栓無水等問題困擾。

　　從國際范圍來看，高層建筑火災防范需通過強化消防安全標準，加強內部消防設施、器材，以及相應的建筑材料、建筑防火分區等安全措施來實現。

　　但目前，我國許多城市老舊高層住宅內部的防火分區仍存在一定問題，部分建材防火性能也難以保證。而一些別墅、高檔商品房小區與城區老舊住宅、經濟適用房、廉租房小區在管理、公共設施配備等方面存在的對比與差距，更值得關注。

　　另外，城市化程度更高的鄰國日本，近年來已經對老齡化下的城市消防救援問題開展重點研究。這對我國快速向老齡化發展的一些大城市，一樣是重大挑戰。

　　火災以外，內澇、地震、極端天氣、傳染病、大規模斷電，等等，防范稍有不慎，都將成為大都市的“死穴”。

　　近年來，我國的“一案三制”（預案和法制、體制、機制）工作已經取得很大進展。但實事求是講，我國目前的公共安全工作中需要破解的問題太多。仍以消防救援為例，現場如何劃分現場警戒區、救援后的現場恢復標準如何，都還沒有權威的操作細則。

　　再比如近年來多有發生的生命線工程事故。有的地區地上建筑非常美觀，地下管線則老舊失修，且相關基礎資料缺失，一旦發生管線破裂，甚至連布局圖都沒有，給應急處置工作帶來很大困難。

　　在一些國家，已經注意加強城市基礎信息數據管理。比如，英國、日本、俄羅斯等國若發生地震、火災、恐怖襲擊等重大突發事件，基本在24小時內就能評估出災情和死亡大體人數，形成災情評估報告，這對于及時實施救援決策很有幫助。這項基礎性工作看起來簡單，卻非常龐大，需對當地人口、地理信息、建筑資料等信息作長期的調查、統計和研究。

　　上述的應急“缺口”，對于我國新成立的應急管理部門來說是重大挑戰。保障公共安全是政府的重要職責，今后，應逐步讓應急部門承擔政府風險管理職能，成為政府整體風險管理建設的領導核心，提高政府和全社會的風險管理意識和能力。同時，努力把應急管理部門打造成突發事件的“問題收集器”，進而系統性、有針對性地解決重大安全問題；把應急管理部門打造成風險管理的“經驗分享平臺”，把從公民個體到基層政府的風險管理的經驗快速推廣，并促進公眾的參與。

　　換言之，應急管理的有效性，應建立在日常管理的有序性之上。加強風險管理才能克服“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的怪現象。

　　快速擴張的“先天病”

　　細察這類那類的“安全瓶頸”，有不少是由于城市規劃管理與發展速度不相適應，在大城市建設之初就落下的“先天病”。

　　快速的城市化進程中，許多基礎建設來不及跟上。比如，地下管網建設缺乏系統性綜合規劃，是國內城市一個普遍傾向。在布局規劃時，上下水、電力、電信、燃氣、供暖等管理部門相互分隔，缺乏必要的信息共享和協調。

　　比如，城市中小學校、醫院等部門建筑設施應提高抗震標準。由于前期資金投入較大，此前較長一段時間部分城市回避了該問題，對一些防震技術的推廣也熱情不高。

　　再比如，城市垃圾處理也成為一大難題。垃圾或填埋或焚燒，環保安全如何保障，已經在一些大城市暴露出問題。

　　消防站點的設置，受限于大城市寸土寸金的商業規劃。在英國、德國等發達國家，城市消防站點的布局相對合理，并配備專業消防力量，若人手不夠，還隨時可召集消防志愿者，且分工明確，訓練有素，有明確的編組和技術專長。合理布局加上志愿者的有效有序參與，極大提升了消防能力。

　　在更多城市開始普及的地鐵，其安全也值得高度關注。2003年韓國大邱地鐵數百人死亡，其教訓十分深刻。目前，我國地鐵線路中多是單向線路，一旦出現緊急情況，逃生和救援存在一定難度。雖然制訂了相應的預案，但真要發揮作用，需要進行有針對性的實戰演練，并不斷完善預案。同時，在地鐵等重要設施的規劃中，進行科學的風險評估，著眼于城市的長遠發展，適當增加資金投入，就可以有效避免一些問題的發生。

　　這些規劃管理中的先天不足，絕大多數已經得到城市管理者的重視，但關鍵是誰來解決、怎樣解決。有的安全管理職責缺乏明確界定，甚至沒有人愿意負責，那么提升城市管理水平就仍是一句空話。

　　當然，大城市雖然財力富足，畢竟也有限度。“補舊賬”投入很大，可以分階段分批次進行，但應提上重要議事日程，排出優先性，有針對性地加以解決。另外，相當一部分城市現在面臨新區建設，在未來不久將面臨城市更新的課題，做好更科學更周全的規劃，用更高的標準來要求城市建設，是完全可行的。

　　一些事故過后，政府付出大量資金用于賠償善后，以安撫社會。實際上，有限的公共資源應更多投入社會保障、教育、醫療、安全等基礎公共服務，以及即將到來的“老齡化城市”等一系列戰略問題，更符合社會公眾的整體利益。

　　理念：均等公共服務

　　政府提升社會管理能力，提供均等公共服務，這是提高城市化質量的根本路徑。

　　北京的天通苑社區是一個典型案例。在我國城市高速發展時期，像許多社區一樣，這個龐大的經濟適用房社區，在建設初期沒有也難以估算人口的容納量和相應的配套設施。幾十萬居民在較長時間內面臨上下班時極度擁堵的交通，寥寥無幾的公立學校和醫院，以及匱乏的文化娛樂場所，嚴重不足的社會治安執法力量。

　　缺乏政府提供的基本公共服務，這部分城市居民將暴露在不可預料的安全風險之中。相應而言，公共安全是一項基本公共產品，類似消防站點的合理布設、加強建設社區警務室建設、提供社區公共醫療服務等等，都是均等公共服務的題中應有之義。在一些經濟適用房和保障房社區，必須考慮綜合公共服務，通過設置必要的社區停車場地以預留消防通道、建設避難點（場所）等措施，也才能保證公共安全產品的有效提供。

　　及至城郊結合部“棚戶區”的合理規劃改造，也是降低大城市安全風險的緊迫課題。這需要城市管理者在認識上高度重視，在財政上下決心傾斜。

　　有的城市在修建地鐵的時候，由社區居民聯合簽名向政府呼吁，促使城市規劃部門在社區增加了站點。由此可見，增加市民對城市公共政策的參與度，有益于增強決策的互動，吸納合理訴求，促進政府提供均等化的公共服務。

　　從西方國家的情況看，政府力量是一方面，另一方面則要依靠社會自治。

　　在德國，城市保有大量消防兼職人員，政府提供免服兵役、財政補貼等傾斜政策，并予以部分費用支持。日本政府對消防志愿者設立資格認證、許可和日常培訓制度，以提高其專業救援能力，目前總人數已接近94萬人。我國臺灣地區，高層住宅居民住宅都有專門的應急預案，每年組織一到兩次逃生演練，一般由物業或者居民自發組織，并有包括警察在內的公共部門人員的協助。

　　這在我國大陸也是可行的。設置政府的專門基金、組織引導社區自治力量，提高全社會的防災自救意識和能力。進一步而言，政府應探索與社會力量合作，將現代城市生活的風險理念、規則理念，貫穿到日常教育的細節中。

　　國外大城市管理普遍接受了“風險管理”的理念，值得國內借鑒。比如，日本政府在城市規劃中對防火通道、防火街區、避災點、社區消防水源、生命線工程的抗震防災、重大項目建設、災后城市恢復、巨災保險等內容系統考慮，增強了城市的安全標準。英國政府把內閣緊急事務秘書處（類似我們的國務院應急辦）打造成風險管理平臺，傳播好的經驗，提供防災避險指導，加強政府與公眾的溝通，倒逼城市基礎性建設和日常管理能力的進步。

　　反觀上海“11·15”大火事故，政府承擔著超常責任。由于企業違章施工、部門監管不力，公民保險意識不強等原因，城市政府將為本應由市場、由商業保險承擔的部分責任“埋單”。這筆支出，如果投入到城市基礎建設的強化、監管能力的提升、公共服務質量的提高上，效果豈不更好？

　　政府職能定位不準確，就要以有限資源，承擔無限責任。社會管理體制不創新，就難以跳出這樣的循環。□（作者單位：國家行政學院應急管理培訓中心）