沒有哪個時代，像今天這樣賦予了140個字這么大的魔力

　　文/《瞭望》新聞周刊記者鐘玉明

　　城市化，最早是一種自下而上的自發行為：城市需要土地建工廠、建房子，向周邊農村擴展；無工不富，覺醒的農村就地工業化；農民自發流向城市、流向工業。由此引發出城市化進程中必然出現的土地問題和流動人口這兩大社會管理難題。

　　各政府部門對于入城的土地和農民這兩大流動要素，走過了一個從無視，到局部承認、局部規范的過程，而政策法規卻大都滯后于地方政府和群眾的自主探索和實踐。導致《村委會組織法》《土地法》、集體林權制度等與農村治理相關的政策法規，在城市化過程中難以與城市的管理制度銜接配套。

　　而一些地方管理者對流動人口的服務和管理，也常常是權宜之計，種種城市發展規劃和制度設計，常以“流動人口最終是要回鄉去的”為前提和出發點。這種理念直接決定了對流動人口的社會管理和服務難以到位。

　　城市化的村民怎樣自治

　　村民自治，曾與土地改革一并被譽為“20世紀送給中國農民的最大禮物”。1998年頒布實施、2010年修訂的《村民委員會組織法》規定農村村民實行自治——“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”；“村委會依法管理本村農民集體所有的土地和其他財產”；上級政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。

　　然而，不論是農村人還是城市人，都認為村民自治是農村、農民的事情，城市在制定各種政策法規時考慮到與村委會組織法相銜接配套的，十分鮮見。隨著城市化的推進，“農村”出現了百變面孔，“村民”甚至“村”以各種方式消失——有在征地同時把一定數量的農民“農轉非”，有整個行政村“村改居”的，一些城市干脆直接宣布全市完成“村改居”。

　　于是，村民原有的土地和其他集體資產的產權形式就更復雜了。有的以村集體資產評估后的凈資產作價入股組建有限責任公司，向村民分配股份并固化，村民以股東身份管理公司、獲取分紅利益。有的以原來村集體經濟部分成立公司，村委會依舊保留部分集體資產；有的依舊以原有的“經濟聯社”的名義從事經濟活動。

　　近年來，為緩解征地矛盾，規避國家的土地管理政策，各地對征地方式方法進行了各式各樣的探索。但總體趨勢，是把具有產權的商品房、廠房置換給農民，給農民留下一只“會下金蛋的母雞”，有利于農民長久分享城市化的成果，可以避免過去那種直接撥付征地款、農民分光花光的困境，降低征地的難度。如有的以“新農村建設”、“三舊改造”為名，搞“上樓工程”——用一個商品房小區整體換走農村的宅基地和農地。有的是“自征自租”——地方政府把農村土地轉為建設用地，但產權、使用權依舊由村民集體擁有，再由企業向村集體租賃開發。

　　所有這些，或多或少或深或淺地，使原來不可流通的農村土地等集體資產，變成了城市可流通資產。農村股份公司也逐步走上企業法人治理軌道，有的還引入職業經理人來經營管理。這就使得沒有農民、沒有集體土地、沒有村委會名義的“農村”，在管理集體土地和其他資產這一村民自治的核心內容時，變得異常復雜。

　　過去的征地糾紛，主要誘因是個別村干部瞞著村民私自賤賣土地。只要政府肯下決心，相對比較容易規范。因為征地的唯一合法主體是政府，只要沒有村民集體討論通過的相關證明，如村民大會會議紀要、村民簽名按指模，嚴禁辦理征地手續，一個關卡就卡住了。

　　但是近一兩年來，由村干部私賣村集體商業物業引發的群體性事件陡然進入公眾視野。城市化資產，經營處置只認公司公章和法人代表簽名。因此，當農村集體土地被轉換成城市商業、工業物業之后，農村集體資產折價轉化為公司股份之后，村委會、股份公司成為獨立法人、產權持有人之后，村民的集體資產權益如何保護？“民主管理、民主監督”如何操作？

　　村改居、農轉非，不是政府一宣布、戶口簿一改就大功告成了。接續農民入城的政策“斷頭路”，使城市各項管理法規與《村委會組織法》形成有效銜接，才能保護“改居之村、轉非之農”的合法權益。

　　流動人口管理告別“權益之計”

　　從上世紀80年代中期開始，百萬移民下珠江，已經經歷了整整一代人。但是，在一些地方政府眼里，流動人口依舊是“隨時流動著的人口”。種種針對流動人口的政策和制度設計的前提和出發點，依舊是“他們要流走、流回去的”。教育、醫療、治安管理、社會保障等等，都分別作了本地城鎮戶籍和非城鎮戶籍兩套政策，理由竟然是“照顧流動人口的實際情況。”

　　本刊記者在廣東某地采訪農民工養老保險的時候，受訪負責人明確地說：“農民工的養老保險繳費標準，是按照他們將來會退保回鄉來設計的。如果農民工真的在城市一直工作到退休、在這里領取養老金的話，我們的養老基金是要崩潰的。”

　　有的地方政府在回答為什么不加大投入建設公辦中小學校接收流動人員子女時這樣說：“流動人口都是臨時的，我們建了那么多學校，將來他們回老家了，勢必要造成資源浪費。”

　　近十來年，多部門發展規劃、發展戰略層出不窮，但是至今沒有看到清晰的全國或者區域性人口分布規劃。在國家戰略層面，究竟希望流動人口在城市扎根不再流動，還是希望流動人口以青春換金錢后流回老家，也表現得自相矛盾、搖擺不定。一方面，鼓勵農民進城，滿足國家工業化的巨大用工需求。另一方面，對進城農民采取種種區別性政策——針對農村人口的補助，一旦流動離鄉，就取消了。

　　比如義務教育，社會各界一直呼吁國家的轉移支付補貼跟人走，但一直沒得到回應。于是，出現這樣的奇怪現象：不論城鄉，全國所有孩子都享受九年免費義務教育，唯獨流動人口自費高價讀書，流動的農民們被掛在戶籍地和流入地之間的半空中。新農合、新農保也是如此。這樣的政策，明顯的是要引導流動人口回到戶籍地去。

　　進入新世紀，各種官方或非官方的調查顯示，流動人口中在務工地連續居住工作5年以上、未從事過農業勞動、在老家沒有生計的，已占相當大比例。在深圳、東莞等地效益良好的外資企業里，連續工齡10年以上的不在少數。各種調查研究不斷地提醒：流動人口已經“流不動”、“回不去”了。而更令人擔憂的是，經濟轉型、產業升級已上升到國家戰略高度。但是，當地方政府作出種種努力，推進產業轉移升級、騰籠換鳥的時候，卻很少看到對“農民工怎么辦”的構想。

　　在廣東，企業實施轉型升級的模式主要有四。一、就地轉型升級；二、資金轉移，設備就地變賣，人員就地遣散；三、資金、設備轉移，人員就地遣散；四、資金、設備、人員整體遷移。絕大多數企業采取前三種。能夠實施轉型升級或者轉移的，多數是效益好實力強的大中型企業。這些遷移企業的農民工，往往一家數口在企業工作多年，在務工地家庭式，甚至是家族式生存，不再輕易流動。因此，企業轉型升級、產業轉移過程中，遷移與反遷移，裁員與反裁員，蘊藏著嚴重的不穩定因素。

　　從另一個角度看，產業升級必然意味著對勞動力素質要求的升級。數以億計缺乏技術的普工，如果不能通過技術培訓走上新崗位，而是被新產業所淘汰，其造成的社會震蕩將是災難性的。但這些在地方政府的經濟轉型升級設想和規劃中，也很少涉及。

　　當沿海發達地區政府一廂情愿地以流動人口要“回去”為社會管理的前提和出發點，寄希望于把包袱甩給“老家”政府，數以億計農民工大軍將會由誰、通過怎樣的方式，幫助他們把城市化之路繼續走好？從這個意義上來說，城市化對于社會管理的真正考驗才剛剛開始。