用于促進殘疾人就業(yè)的殘保金數(shù)額逐年增大，賬目不向公眾公開，資金去向模糊，殘疾人就業(yè)狀況亦未因此好轉(zhuǎn)

　　財新《新世紀》記者 藍方

　　在北京生活學習了六年之后，剛剛拿到大專文憑的聽障人鄭磊（化名），打算收拾行李回老家了。

　　隨著各地對殘保金征繳力度加強，殘保金數(shù)額越來越大；而殘保金征收數(shù)量越多，說明殘疾人就業(yè)情況越差。圖為2011年6月24日，成都，拄著拐杖的殘疾人在專場招聘會上查看求職信息。CFP

　　鄭磊的夢想，是成為一名平面設(shè)計師。在他看來，聽力障礙并不影響他的設(shè)計與創(chuàng)意；通過手語及書寫輔助，他也可以和人交流。但從國內(nèi)頂尖的特殊教育學院畢業(yè)三個月后，他還是沒能找到一份專業(yè)對口的工作——用人單位或嫌棄他缺乏溝通能力，或認為他沒有實踐經(jīng)驗。

　　“普通大學生都找不到工作，更何況我們殘疾人？”他似乎很認命。

　　但他不知道，中國有一項“按比例安排殘疾人就業(yè)”制度，本應能給他提供幫助。這項制度規(guī)定，用人單位必須拿出1.5％-2％的崗位聘用殘疾人；如果招聘了殘疾人，該單位可以享受不同額度的社保、崗位等補貼及稅收優(yōu)惠，而不愿或不適合招收殘疾人的單位，則要按人頭差額繳納不菲的殘疾人就業(yè)保障金（下稱殘保金）。殘保金的主要用途，是為殘疾人提供就業(yè)服務和培訓。

　　可是，看似精巧的制度設(shè)計，其實早已走進誤區(qū)。絕大多數(shù)企業(yè)情愿交錢，也不愿意聘用殘疾人；與此同時，隨著各地對殘保金征繳力度加強，殘保金數(shù)額越來越大，但殘疾人就業(yè)難依舊。2006年，殘疾人按比例就業(yè)總?cè)藬?shù)達到歷史最高峰后，隨后幾年波動下行，2009年達到近七年來最小值。

　　眼下，新一年用人單位申報安排殘疾人就業(yè)、征繳殘保金的工作已經(jīng)開始。殘疾人就業(yè)困境未有改善，企業(yè)也因強制繳費抱怨連連。中國的殘疾人就業(yè)保障政策，究竟出了什么問題？

　　殘保金滾雪球

　　因殘疾人在就業(yè)市場的弱勢地位，中國政府更多以“福利政策”的定位為殘疾人就業(yè)提供保障。殘保金制度亦由此思路演化而來。

　　據(jù)統(tǒng)計，中國就業(yè)年齡段殘疾人有3200萬，占殘疾人總數(shù)的38％。15歲以上的殘疾人中，有勞動能力者占27.42％，有部分勞動能力者占42.99％。

　　根據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，具有大學文化程度的殘疾人僅占殘疾人口的1.13％，文盲率更是高達43.29％，殘疾人本身就業(yè)能力極弱。有勞動能力殘疾人的就業(yè)率，只是非殘疾人的一半左右，平均工資也只有非殘疾人的一半。

　　在上世紀90年代之前，中國殘疾人就業(yè)的主要方式是集中就業(yè)，即被安排到政府興辦的福利企業(yè)。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，福利企業(yè)遭遇市場競爭的挑戰(zhàn)。1996年后，其數(shù)量逐步減少，不少企業(yè)發(fā)展艱難，安置殘疾人的能力下降。截至2011年6月，中國福利企業(yè)已不足2.2萬個，較1995年減少3.8萬個，安置的殘疾人職工則減少30萬。

　　從1990年開始，中國倡導按比例安排殘疾人就業(yè)的制度。無法安排的企業(yè)則罰繳殘保金。2008年，新修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》對此做出明確的強制性規(guī)定。

　　但由于相關(guān)政策制定過程中，缺乏民主化參與，加之對用人單位“一刀切”，上述政策實施至今仍遭到不少企業(yè)的排斥。

　　根據(jù)殘聯(lián)的有關(guān)調(diào)查，90％的企業(yè)實際上并未安排殘疾人就業(yè)。青島4萬多家企業(yè)中，只有4.5％的企業(yè)按比例安排了殘疾人就業(yè)；廣西有1860家直屬單位，只有233家中有殘疾人就業(yè)；北京市44.5萬家用人單位中，聘用殘疾人的有2.1萬家，僅占4.7％。

　　即使在安排了殘疾人就業(yè)的企業(yè)中，“掛靠”現(xiàn)象也十分普遍。企業(yè)與殘疾人簽訂勞動合同，按最低工資標準發(fā)放待遇；同時又與殘疾人簽訂私下協(xié)議，他們不用到崗上班，企業(yè)也無須對其承擔支付工資外的任何責任。

　　“他們覺得殘疾人是累贅，會拖累他們。”深圳市殘疾人協(xié)會專職委員許平說，通過這種方式，用人單位不用繳納殘保金，又可享受稅收、社保等配套補貼。由此，殘保金數(shù)額滾雪球般擴大。事實上，殘保金征收數(shù)量越多，說明殘疾人就業(yè)情況越差。

　　但有不少政府官員以為多收殘保金是一件好事，甚至認為征繳的殘保金越多越好。中央財經(jīng)大學教授黃震介紹，不少地區(qū)或政府官員還提出相應的目標、指標。

　　資金去向模糊

　　自2004年起，全國各地的殘保金由最初的殘聯(lián)征收，改為由地稅部門代征，亦有地區(qū)由社保部門代征。如此一來，企業(yè)漏繳、拒繳的局面大為改善，各地殘保金征繳數(shù)額驟然增加。

　　在北京，2005年以前由殘聯(lián)征收，12年間總共才收到7.5億元，而在2006年由地稅代征后，當年即收取了9.5億元，2007年則達到11.65億元。不過，到目前為止，全國殘保金的數(shù)額是多少、使用情況如何，卻是一筆不向公眾公開的賬目。

　　只有一些零星數(shù)據(jù)，可供判斷殘保金的規(guī)模。根據(jù)公益性網(wǎng)絡(luò)平臺——殘疾人就業(yè)促進網(wǎng)發(fā)布的《按比例安排殘疾人就業(yè)與殘疾人就業(yè)保障金研究報告》，2006年北京征收殘保金9.5億元、上海6億元、四川3億元、湖南1.4億元。由于殘保金的征收主要在市區(qū)兩級，即便是中國殘聯(lián)，也不掌握全國的殘保金征收情況。

　　根據(jù)《殘疾人保障法》，殘保金被納入財政預算，專項用于殘疾人職業(yè)培訓以及為殘疾人提供就業(yè)服務和就業(yè)援助。1995年的《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）進一步明確，殘保金的收取、使用和管理，由縣級以上（含縣級）殘疾人勞動服務機構(gòu)具體負責，并接受本地區(qū)殘疾人聯(lián)合會的領(lǐng)導。

　　2010年，深圳市殘疾人協(xié)會專職委員許平曾向深圳殘聯(lián)申請信息公開，要求公布殘保金的征收使用情況，結(jié)果不了了之。“到目前為止，全國沒有一個地方的殘聯(lián)能把殘保金使用的詳細情況給公開出來。”許平說。

　　在《暫行規(guī)定》中，殘保金的用途大致有四個方向：一是用于殘疾人職業(yè)培訓；二是獎勵和扶持超比例安排殘疾人就業(yè)的單位；三是扶持殘疾人集體從業(yè)、個體經(jīng)營；四是補助殘疾人勞動服務機構(gòu)的經(jīng)費和其他開支。

　　殘保金的使用方向，均指向促進殘疾人就業(yè)的目標。但據(jù)財新《新世紀》了解，在不少地區(qū)，“養(yǎng)機構(gòu)”反而成為殘保金的主要用途。在殘聯(lián)的機構(gòu)設(shè)置中，殘疾人勞動服務機構(gòu)乃是其下屬的事業(yè)單位；在中西部地區(qū)，不少殘疾人勞動服務機構(gòu)還是自收自支的事業(yè)單位。殘保金成為機構(gòu)運營、職工工資福利發(fā)放的主要資金來源。

　　各級殘聯(lián)中，公務員和事業(yè)編制之外的聘用人員，也需要殘保金給予一定的經(jīng)費補貼。浙江省曾對省級及50個縣（市、區(qū)）2005年至2007年殘保金的支出進行審計，實際支出的9.64億元中，用于殘疾人職業(yè)培訓及提供就業(yè)服務支出為1.32億元，僅占13.69％；而用于綜合服務設(shè)施及補助服務機構(gòu)經(jīng)費支出達3.79億元，占支出總額的39.32％。

　　在一些縣級機構(gòu)，尤其是財政困窘的貧困地區(qū)，由于殘保金總額不高，機構(gòu)行政經(jīng)費支出在殘保金支出中占比更為突出。在湖北省來鳳縣，殘保金用于支付殘疾人勞動就業(yè)管理所工作人員工資福利待遇的比例一度占到45％，經(jīng)費開支則有20％，此外還有15％補貼殘聯(lián)工作人員津貼福利。

　　“拿保障我們殘疾人就業(yè)的錢，去養(yǎng)了那么一群人。”許平對此十分不滿。他介紹，深圳某區(qū)殘疾人就業(yè)服務中心有16名雇員，參照公務員工資級別發(fā)放福利待遇，每月最低4000元，最高7000元。而殘聯(lián)為殘疾人所設(shè)計的公益崗位，每月工資不過2500元。

　　低效陷阱

　　用殘保金向為殘疾人就業(yè)提供服務的人員支付工資，有其合理性。亦能亦行殘障研究所研究員張熙政介紹，國外的殘保金也有一部分用于補貼社工的工資待遇。關(guān)鍵在于，這些人員和機構(gòu)所提供的服務是否有效。

　　當前，在對殘疾人的就業(yè)培訓和服務中，殘聯(lián)下屬的殘疾人勞動服務機構(gòu)幾乎處于壟斷地位。無論是殘保金的使用效率還是職業(yè)培訓效果，從官方到民間都缺乏中立的評估。不少殘疾人對其效率持懷疑態(tài)度。

　　在前文提及的想當平面設(shè)計師的聽障人鄭磊看來，當他前往北京市殘聯(lián)希望獲得免費培訓時，卻被告知，只有北京市戶口的殘疾人方能享受，外地人即便交錢，也不能參加培訓。他看好北京兩家專做數(shù)字視覺技術(shù)培訓的民營機構(gòu)，但學費上萬元，“根本學不起”。

　　南昌女孩小項參加過兩次殘聯(lián)組織的培訓，一次學習電腦技術(shù)，一次學習手機維修。“沒什么意思。”小項抱怨，電腦培訓總教最基礎(chǔ)的內(nèi)容，手機維修則沒有實踐課。“參加了培訓，還是找不到工作。”

　　一加一殘障人文化發(fā)展中心（下稱一加一）是一個由殘疾人自行創(chuàng)辦、自我服務的民辦非企業(yè)機構(gòu)。創(chuàng)辦人解巖介紹，殘聯(lián)培訓項目的最大問題是缺乏針對性。據(jù)了解，北京市殘聯(lián)當前為肢殘和聽障人提供了民間手工藝、農(nóng)村實用技能培訓、義齒技工及電腦培訓，有崗位推薦，但不保證就業(yè)；盲人則參加按摩培訓，就業(yè)率幾乎可達到100％。

　　“但是，盲人除了做按摩，就不能做其他的事情嗎？”解巖介紹，一加一用了八個月的時間，培訓了兩名盲人速錄師，并開發(fā)了一套視障速錄教材。不過，當他游說地方殘聯(lián)，希望以購買服務的方式向更多的盲人推薦這一項目時，遭到婉拒。原因在于時間太長、成本太高。“培訓人數(shù)作為上級對他們的考核指標，他們自然希望用更短的時間培訓更多的人。”

　　北京市豐臺區(qū)利智康復中心（下稱利智中心）從2001年開始，對智障人士進行就業(yè)培訓和支持——這正是殘聯(lián)培訓系統(tǒng)中所沒有的內(nèi)容。利智中心前后免費培訓了700多名學員，其中有64人實現(xiàn)就業(yè)。

　　利智中心的周先念告訴財新《新世紀》記者，智障學員結(jié)束培訓后，他們的工作人員還將陪伴他到崗實習，熟悉工作環(huán)境、認識新的朋友。當學員與周圍員工有了好的互動關(guān)系，工作環(huán)境已經(jīng)能給他提供自然支持，工作人員才會退出。學員也隨時可以再回中心尋求幫助。

　　制度重估

　　按比例安排殘疾人就業(yè)制度，并未有效緩解殘疾人就業(yè)難局面。而以征繳殘保金為核心的工作模式，在張熙政等人看來，更是曲解了制度本意。有不少學者建議，對不安排殘疾人就業(yè)的用人單位課以更高額度罰金，同時對吸納殘疾人就業(yè)的機構(gòu)給予更大力度的獎勵。

　　據(jù)殘聯(lián)有關(guān)負責人透露，加大經(jīng)濟手段的調(diào)控力度，也是政策下一步修改的方向。一方面，用人單位雇傭重度或中度殘疾人的“換算”比例將提高，例如雇傭一個重度殘疾人可按安排三個殘疾人就業(yè)計算；另一方面則是更嚴厲的處罰，不再允許長期交錢不用人的局面出現(xiàn)。

　　據(jù)了解，除了職業(yè)培訓，各地殘聯(lián)也在陸續(xù)加大對接納殘疾人就業(yè)的用人單位的補貼力度。如北京市殘聯(lián)新增崗位補貼、社保補貼等項目，其政策研究室有關(guān)負責人介紹，此類補貼幾乎是北京市殘保金最大的支出方向。

　　不過，張熙政對“嚴懲”思路并不贊同。他表示，中國企業(yè)的稅費負擔已經(jīng)非常沉重，再次提高殘保金的額度，對企業(yè)不利，“不能把政府責任都推給用人單位。”他表示，沒有反歧視基礎(chǔ)工作，加大處罰力度只會提高制度執(zhí)行成本。他更認可的思路是，降低用人單位雇傭殘疾人的成本，同時給予殘疾人教育、培訓、就業(yè)方面足夠的支持，讓他們能夠在反歧視的前提下，與非殘障人公平參與崗位競爭。

　　這些針對性的服務，需要社會力量的廣泛參與，競爭性提供資源，提高效率。但現(xiàn)有制度下，殘聯(lián)這樣的“準政府機構(gòu)”，卻壟斷了包括殘保金在內(nèi)的大量資源。不少民間助殘機構(gòu)，從登記注冊到籌資運營困難重重。

　　張熙政強調(diào)，殘保金使用情況不透明，不過是當前整個政府信息缺乏公開透明的具體表現(xiàn)。他介紹，國外殘保金使用最主要的方式，便是向民間組織購買服務，既包括技能培訓、綜合教育，還有職業(yè)介紹、就業(yè)后的支持性服務等。政府部門更多是對資金使用的監(jiān)管和效果評估，以保障資金使用的效率。

　　在不少業(yè)內(nèi)人士看來，殘疾人就業(yè)難，根源不是缺錢，更需要社會管理機制創(chuàng)新，以更加專業(yè)、透明、開放的姿態(tài)，為殘疾人融入社會創(chuàng)造機會。

　　(財新《新世紀》)