秋風 北京學者

　　村委會主任濫用權力現象存在于不少村莊，這種現象實可稱為村委會主任專權，而這種專權直接源于現有制度設計之疏漏。 

　　村莊是最為基層的社會政治經濟共同體，這里的人們長期共同生活在一起，相互熟識。歷史上，村莊一般采用“共和”模式治理，也即由村內德高望重之人通過協商的方式共同治理，這些人士一般包括各族長老，村內接受過較高程度教育的士紳，見多識廣的成功商人等。不同人士的權威固然有所差異，但并無顯著的地位差別，而是地位相當、進行共同治理的伙伴。碰到公共問題，大家共同審議、協商，最后形成多數意見，并付諸實施。決策過程的關鍵是尋求和達成共識。 

　　其實，這就是一種委員會治理模式。當初設計村民自治制度，就應當順應這一歷史傳統，讓村民委員會真正地按照委員會制度運作。遺憾的是，制度設計者并未作如是想，而讓村委會按照完全不同的機制運作。

　　根據目前的《村委會組織法》，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。”換言之，村民從一開始就分別選舉產生主任、副主任和委員，他們分別帶著確定的身份組成村委會。按照行政管理學理論，委員會不同于叫做部、廳、局的行政機構。最為直觀的區別是，委員會是由一群委員擔任共同負責人的，他們是一群承擔治理之責的伙伴，其內部沒有行政級別上的區別。可能需要一個召集人也即主席，但這只是一種禮儀性職位。至于整個管理工作，是通過委員會會議的方式，由全體或者相關委員共同處理的。叫做部、廳、局的行政機關則由部長、廳長、局長負責，副部長、副廳長、副局長是他的下屬，其職責是執行他作出的行政決策。 

　　村民委員會叫做委員會，然而，其產生方式卻決定了它并不是一個真正的委員會。因為，選舉環節就決定了，甲是主任，乙是副主任，丙丁是委員。這三類人之間已經分出了嚴格的行政等級，甲、乙、丙、丁四個人不是共同治理村莊、通過會議和審議的方式作出決策的伙伴。相反，后者必須接受甲的領導。村莊委員會就是一個一般性行政機構。 

　　當然，這種名不副實現象不只存在于村委會。各級政府都有若干機構叫做“委員會”，比如發展與改革委員會，而實際上，它們與一般叫做部、廳、局的機構之人員設置、運作機制，沒有任何區別。簡單地說，它們都是行政首長主導。

　　這些行政機構名不副實，倒也沒有太大負面后果，它本來就是一個行政機構，只不過由于歷史原因而有一個委員會的名義而已。但是，村委會名為委員會，而按照一般行政機構模式運作，卻造成了嚴重問題，因為，村委會是一個政治性實體，擁有治理村莊的全部權力。本來，這個權力應由委員會成員共享，但現在被集中到村委會主任一人之手，副主任、委員的權力則需要主任授予。如果主任不授予，他們就沒有權力。很自然的，副主任、委員在重大問題上幾乎沒有決策權力，他們根本無法抗衡主任。村委會主任一個人壟斷了決策權，形成村委會主任專權現象。這樣的村委會主任很容易與鄉鎮、縣政府合作，而這種合作很可能忽略乃至侵害農村的權益。這是鄉村諸多沖突的制度根源。 

　　解決這個問題的辦法就是給村委會“正名”：村民委員會既然叫做委員會，就應當切實按照委員會制度運作。具體地說，從選舉環節開始，村民選舉產生若干名委員，這些委員組成村委會，其間沒有主任、副主任之分。相反，委員會實行集體決策制度，所有問題均須委員會通過會議的方式共同審議，作出決策。為便于工作，當然可以設立主任，但主任由各委員按照某種規則輪流擔任，比如按照姓氏筆畫輪流，每人半年。他的職責只是召集村委會會議，主持會議，記錄委員會的決策，作為村委會的代表與各方聯絡。 

　　這不僅合乎鄉村治理傳統，也是真正的國際慣例：國外大多數基層治理單位，比如市，都實行委員會治理模式。基本上，委員會治理就是基層治理最合適的形態。