9月4日，國務院發布了歷時三年多起草的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》（下稱“《實施意見》”），高考改革正式掀開面紗。

　　依照《實施意見》規定，本次改革的目標是在2014年啟動考試招生制度改革試點，2017年全面推進，到2020年基本建立中國特色現代教育考試招生制度。

　　具體而言，就是要形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學選才、監督有力的體制機制，構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習“立交橋”。

　　“這次考試招生制度改革，是恢復高考以來最全面、最系統的改革，是教育綜合改革中最重要、最復雜的改革。”在國新辦的發布會上，教育部副部長杜玉波用“四個最”來概括這次改革。

　　自高考改革方案開始草擬，迄今已三年多的時間。回望整個方案的出爐過程，可謂“一波三折”，如杜玉波所言是場“最復雜”的改革；而原方案中“招考分離”部分的內容在政策出臺的最后關頭被拿掉，亦成為多位參與方案起草的教育界人士最大遺憾。

　　先改考試還是先改招生，是否應賦予高校更多招生自主權，競爭式考試（語數外統考）與達標式考核（學業水平測試）成績如何協調？

　　上述問題，在剛剛公布的《實施意見》中并沒有給出直接答案。決策層將更多的改革空間賦予地方試點，浙江和上海兩地將承擔著讓另一只靴子落地的重任。

　　一波三折的起草歷程

　　對于這份新近出爐的改革方案，有熟悉整個起草過程的相關人士稱：“用‘一波三折’來形容毫不為過。”

　　本次高考改革源自2010年，當年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下稱“《規劃綱要》”）正式頒布，在這份被視作新世紀中國教育改革的綱領性文件中，清晰地勾勒出高考改革的基本路徑：

　　“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業機構組織實施，學校依法自主招生，學生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度。”

　　彼時，決策層已將高考改革看作是短期內能夠抓出效果且又具牽一發而動全身意義的關鍵舉措。此后，高考改革步入快車道。

　　2011年2月，教育部召開年度全國教育工作會議，布置當年教育工作的方向和重點，明確提出：“進一步推進高考改革，年內完成高校考試招生制度改革總體方案制定工作。”

　　這是教育部在高考改革層面首次提出一個改革的路線圖和時間表。但可能很多人都沒有意識到，當初這個“年內完成”的表述，卻遭頻頻跳票。高考改革推進的難度，遠超主事者想象。

　　為配合改革啟動，2012年7月，教育部還專門成立了由教育、科技、經濟、法律、管理等領域26名專家組成的“國家教育考試指導委員會”，對考試招生制度改革進行整體設計和評估論證，以確保改革的科學性和公信力。委員會中，教育部部長袁貴仁親任主任委員，委員中則不乏楊福家、鐘秉林、顧明遠、孫家棟、柳傳志、高銘暄這樣的社會知名人士。

　　經過起草團隊的緊張工作，一份關于高考改革的方案被遞交到教育部領導案頭。

　　據21世紀經濟報道記者了解，方案遞交上去后，由于改革力度頗大、有“四處出擊”之嫌，被要求“推倒重來”。再加上此后中共十八大召開、中央政府換屆等大事件的影響，很長一段時間，高考改革方案的擬定陷入了半停滯狀態。“會也沒怎么開，大家都在等待吧。”有參與到方案起草的內部人士透露。

　　中共十八大后新領導人登臺，各領域改革進程遂逐漸加速。作為教育改革中的“重頭戲”，高考改革被重新提上議事日程。中共十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出要“推進考試招生制度改革”。教育部部長袁貴仁亦表態，招生考試改革屬于改革的“重點領域和關鍵環節”，要加快推進。

　　自此，高考改革被重新推上軌道。但值得回味的是，此時的方案起草思路，已從過去的聚焦高考改革，變為一個覆蓋更廣范圍的考試招生改革整體方案。

　　在決策層看來，寬口徑的考試招生改革，其改革邏輯，向下可倒逼義務教育階段實施就近入學制度，試行學區制和九年一貫對口招生制等基礎教育改革環節；向上可探索試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換方面邁出新步，拓寬終身學習通道。

　　隨著方向的厘定，起草進程頗為順暢。

　　2013年12月，教育部網站發布消息稱，教育部考試招生改革總體方案制定完成，將建立分類考試、綜合評價、多元錄取的高考制度，在總體方案的框架下，還將陸續出臺包括小升初、高中學業水平考試、中考和高考改革辦法等多個配套實施意見。

　　據分管基礎教育的教育部副部長劉利民介紹，按照改革方案，未來將逐步推行“基于統一高考和高中學業水平考試成績的綜合評價多元錄取機制”。

　　教育部官員甚至公布了一個具體的時間節點：2014年上半年，國家發布總體方案及高考改革等各領域的改革實施意見，有條件的省份開始綜合改革試點或專項改革試點。

　　然而，不幸的是，主管部門的承諾再次跳票。推遲至2014年9月4日，這份起草數年、幾易其稿的《實施意見》，才最終得以正式頒布。

　　“這次是趕在下課鈴前推出來的。”前述熟悉整個起草過程的相關人士稱。

　　因為按照考試改革“三年早知道”的要求，以及2017年正式啟動改革的整體框架，今年的9月1日新學期開學，應為文件出臺的截止日期。

　　從“公平”到“育人”

　　“最近4月和7月份的稿子我都有，我很早就看過，也寫過一些內部文章。可真正方案出來后，突然覺得沒那么多激情再說什么了。”有熟悉整個起草過程的相關人士稱。

　　21世紀教育研究院院長、北京理工大學教授楊東平也表達了類似的看法：“最后出臺的文件，跟我們之前看到的文件差別很大。”楊是國家教育咨詢委員會“考試招生制度改革組”的專家委員，過去三年間也一直參與到方案的制定中。

　　對于最新出臺的《實施意見》，多位接受采訪的專家均表示，改革方案中一個顯著特點是“非常強調公平”。

　　“教育部歸納了12個要點，大概有4到5個都是圍繞促進教育公平的，比如均衡統一招生、擴大農村學生比例、取消和減少加分等，”楊東平教授表示，“對于高考改革，這次中央政府最關注的應是保障公平、促進公平。”

　　以《實施意見》中“增加農村學生上重點高校人數”的內容為例，文件強調將繼續實施國家農村貧困地區定向招生專項計劃，由重點高校面向貧困地區定向招生；部屬高校、省屬重點高校要安排一定比例的名額招收邊遠、貧困、民族地區優秀農村學生。

　　教育部副部長杜玉波稱：“我們希望通過這些舉措，力爭到2017年，錄取率最低省份與全國平均水平的差距縮小到4個百分點以內。”

　　而在今年5月，中央政府亦明確表態，擴大農村貧困地區定向招生專項計劃，將去年面向集中連片特困地區的1萬名重點高校招生計劃增至3萬名，招生區域包括所有國家級扶貧開發重點縣，招生高校覆蓋所有“211工程”和中央部屬高校特別是知名高校。

　　對于上述政府擬定政策，楊東平教授表示部分認同。在他看來，《實施意見》凸顯“公平”原則，具有一定合理性。“跟我們現在社會中正在進行的改革很相似，以治標來換取治本的時間。先把最突出的問題解決了，極大符合了學生和家長群體對教育公平的訴求。”他評述。

　　不過，也有專家認為，就整個高考改革而言，強調“公平”僅是改革邁出的“前半步”，改革的“后半步”更為重要，那就是“應以育人為本”來推進考試招生制度改革。

　　在長期研究考試制度的北京語言大學教育測量研究所謝小慶教授看來，現行高考制度所帶來的破壞性影響，最要命的是“應試教育”，從童年起就挫傷了中國兒童的好奇心和創造力，影響到從基礎教育到高等教育的整個國民教育體系。“中國的高考改革不是針對高考不公平，而是因為沒有效率”。

　　北京一所中學的校長也認為，現行高考制度把包括中小學在內的基礎教育都給綁架了。在這位從教幾十年的老教育人眼中，現在的中小學已成了高考的“雇傭軍”，特別是高中已淪為大學的“預備班”：

　　“高考要考的內容就學，不考的不學或少學，學生匆匆忙忙把高中教學大綱規定的三年完成的計劃壓縮到兩年甚至一年半就完成，目的是把剩余的時間擠出來向高考復習沖刺，高中的正常教學被打了折扣甚至完全扭曲。”

　　在剛剛公布的《實施意見》中，在闡明改革“基本原則”時，也開宗明義提出要“堅持育人為本，遵循教育規律”，并明確提出“把促進學生健康成長成才作為改革的出發點和落腳點”。

　　“對于這一條，媒體和專家都沒有很好的解讀，也沒有把它特別突出出來。”北京大學教育學院文東茅教授稱。

　　而有熟悉整個起草過程的相關人士透露，在此前的專家稿中，對于“育人”的主題非常強調，甚至文件的標題也曾擬為“關于育人為本的考試制度改革”，而“不是用現在這個略顯模糊的題目”。

　　“考試是個教育問題。考試是教育的基本制度，不是法律問題，不是公平問題，我覺得應以育人為所有的出發點和落腳點，這是我特別希望堅持的，但現在的文本中這方面突出得不夠。”上述人士表示。