求解紀檢體制改革：重提垂直領(lǐng)導(dǎo)

　　張有義

　　近日，中紀委副書記吳玉良做客中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，就“中央紀委的歷史沿革和地位、職能、作用”與網(wǎng)友進行在線交流時強調(diào)，紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制是一個改革、探索的過程，這個歷史過程實質(zhì)上逐步加強了上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。

　　吳玉良在回顧紀委的領(lǐng)導(dǎo)體制時表示，七大、八大和十一大黨章規(guī)定，各級紀委在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作；1980年2月，中央批準地方紀委改為受同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主；十二大黨章規(guī)定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，不再沿用以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的表述。

　　接受《第一財經(jīng)日報》采訪的一些專家也表示，目前紀委體制的同級監(jiān)督不利于有效發(fā)揮監(jiān)督作用，導(dǎo)致機構(gòu)獨立性不夠。

　　事實上，在即將召開的十八屆三中全會上，社會關(guān)注的焦點問題之一便是紀檢監(jiān)察體制的改革。中國政法大學(xué)副校長馬懷德曾在十八大后，被中紀委書記王岐山邀請參加反腐座談會，他在接受本報采訪時表示，十八屆三中全會定位于研究全面深化改革重大問題，紀檢監(jiān)察體制的改革可能會在近期有所突破。

　　紀委改革歷程

　　在35年前的十一屆三中全會上，中央紀委得到恢復(fù)和重建，十二大黨章規(guī)定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，不再沿用以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的表述，吳玉良認為這一過程逐步加強了上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。

　　吳玉良表示，十二大黨章同時規(guī)定，“黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”，至十三大召開前，中央紀委共向中央一級黨和國家有關(guān)部門派出了21個紀律檢查組。目前，中央紀委監(jiān)察部共有53家派駐機構(gòu)，這些機構(gòu)在實際工作中發(fā)揮了重要作用。

　　中國共產(chǎn)黨的一大到六大，黨章中都設(shè)有“紀律”專章。七大到十一大黨章，寫法有所改變，不再設(shè)立紀律專章，但在“總綱”和“黨的組織制度”中都強調(diào)了黨的紀律。1982年，十二大黨章專門增加了第七章“黨的紀律”和第八章“黨的紀律檢查機關(guān)”。后來經(jīng)過6次黨代表大會的修改，形成了現(xiàn)在十八大黨章的表述，核心思想是“黨組織必須嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，共產(chǎn)黨員必須自覺接受黨的紀律的約束”。

　　歷史上，紀委機構(gòu)的產(chǎn)生方式也有不同變化。吳玉良說，黨的紀律檢查機構(gòu)的產(chǎn)生方式在不同歷史時期是有變化的，主要有選舉產(chǎn)生和決定成立兩種。選舉產(chǎn)生的方式有3種：一是由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，比如五大、六大和十二大至十八大。二是由黨的委員會全體會議選舉產(chǎn)生，比如七大、八大和十一大。三是由黨的全國代表會議選舉產(chǎn)生。決定產(chǎn)生是指1949年11月，中央政治局會議作出《關(guān)于成立中央及各地黨的紀律檢查委員會的決定》，這是由于還沒有召開八大的原因。

　　同級監(jiān)督之辯

　　改革開放以來，民眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作越來越關(guān)注，中央紀委和地方各級紀委也表現(xiàn)出越來越開放的姿態(tài)。實際上，紀檢監(jiān)察體制的改革，目前已初露端倪。

　　9月2日，由中紀委、監(jiān)察部主辦的綜合性政務(wù)門戶網(wǎng)站——中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站正式改版開通。除了網(wǎng)站改版開通外，中紀委、監(jiān)察部第一次“曬”出了自己的組織架構(gòu)。

　　中紀委、監(jiān)察部內(nèi)設(shè)27個職能部門，與原來相比增加了2個負責(zé)案件工作的紀檢監(jiān)察室。上述官網(wǎng)還首次公布10個紀檢監(jiān)察室的職能分工，有4個室負責(zé)中央國家機關(guān)和國有大型企業(yè)的紀檢監(jiān)察，6個室分別負責(zé)華北、東北、華東、中南、西南、西北等地方的紀檢監(jiān)察。

　　在提及目前紀檢監(jiān)察體制存在的弊端時，馬懷德表示，整個懲治與預(yù)防腐敗體系主要存在兩個方面的問題。

　　首先是力量分散。既有紀檢監(jiān)察機構(gòu)，也有檢察機關(guān)的反貪機構(gòu)，還有政府機構(gòu)中的監(jiān)督機構(gòu)，比如審計。從機構(gòu)的類別上來講力量很分散，而且各個力量分布于不同屬性的機構(gòu)中，行政機關(guān)、黨的機關(guān)、司法機關(guān)等。

　　第二個問題是，從監(jiān)督的體制機制來看，紀檢監(jiān)察同級監(jiān)督。同級紀委監(jiān)督同級黨委，這個難度比較大，不利于有效發(fā)揮監(jiān)督作用。派駐機構(gòu)的運作中也有差異。派駐各部委的紀檢組長是直屬中紀委管理的，但其個人與派駐所在單位之間又有很直接的聯(lián)系，不能保障其發(fā)揮很好的作用。

　　馬懷德分析認為，中央制定的制度反腐目標是“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。十八大之后已經(jīng)查出了10名左右的副部級以上高官，其中有中央委員、中央候補委員，懲處腐敗力度加大，效果明顯。但制度反腐、健全體制機制，才能“治本”。中央政治局會議提出了健全和完善四個體系：黨內(nèi)監(jiān)督體系、民主監(jiān)督體系、法律監(jiān)督體系、輿論監(jiān)督體系，中紀委和監(jiān)察部開通新網(wǎng)站，就是健全輿論監(jiān)督體系的一項舉措。此外，派出中央巡視組、清理會員卡行動等，亦是對制度反腐的有益嘗試。

　　對于未來紀檢監(jiān)察體制的改革方向，馬懷德認為，可以在兩方面著力：第一，搞紀檢監(jiān)察的大部門制，把分散的力量整合起來。把相關(guān)部門合并起來，或者形成合力。第二，從同級監(jiān)督變?yōu)樘峒壉O(jiān)督，省級領(lǐng)導(dǎo)由中紀委監(jiān)督，市級領(lǐng)導(dǎo)由省紀委監(jiān)督。

　　北京航空航天大學(xué)教授任建明也認為，當(dāng)前紀檢監(jiān)察體制的主要問題在于，機構(gòu)獨立性不夠、相對松散，機構(gòu)授權(quán)也不足。

　　他表示，能否達到“遏制腐敗蔓延的勢頭”的目標，還要取決于紀檢監(jiān)察體制的改革能否完成。紀委在行使權(quán)力的過程中，目前不斷有新的嘗試，比如十八大后中央巡視組的首次巡視強調(diào)要“一次一授權(quán)”。這些變動都是制度不健全沒有形成定型的完善制度的表現(xiàn)。這也能看出，現(xiàn)有的懲治與預(yù)防腐敗體系在發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和法律監(jiān)督的功能方面還有進一步改善的空間。

　　任建明等專家學(xué)者呼吁紀檢體制“大部制”改革，設(shè)立類似“國家反腐委”的紀檢機構(gòu)，整合紀檢力量。作為體制內(nèi)的中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權(quán)在今年6月的《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表文章——《反腐敗要走法治化道路》。他在文中提出，根據(jù)我國反腐敗的需要，可以考慮對現(xiàn)有分散在紀檢監(jiān)察機關(guān)(預(yù)防腐敗局)、檢察機關(guān)(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構(gòu)進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構(gòu)。

　　馬懷德說，“大部制”改革是學(xué)界提出的方案之一。此外，還有兩個方案，像海關(guān)、稅務(wù)機關(guān)一樣實現(xiàn)垂直管理；上提一格，由上一級紀委監(jiān)督下一級政府。