經濟日報-中國經濟網編者按：近日，由中國發展研究基金會主辦、方正證券公司協辦的博智宏觀論壇第十九次月度例會召開。本期會議主題為“大都市圈發展戰略與政策”。國務院發展研究中心原副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦主持會議。上海交通大學特聘教授陸銘，北京大學國家發展研究院副教授徐建國，首都經濟貿易大學教授、中國區域科學協會會長楊開忠受邀主講。

　　上海不缺地，北京也不會缺水

　　陸銘說，通過齊普夫法則可以簡單推導出兩個推論：第一，一個國家的總人口越多，這個國家第一大城市人口就會越大。所以不要老拿中國和歐洲國家城市比，因為中國城市處在全世界人口最多的國家。第二，越大的國家這個城市的總數會多，所以當城市數增加的時候，會發現這個國家第一大城市人口占總人口的比例會越小。如果放在國際視野里看一個國家城市人口是大還是小，必須要考慮這個國家的總人口多少。

　　關于地的問題。北京和上海有一種說法說是“沒地了”。可以對比東京：東京都面積是兩千平方公里左右，相當于上海的1/3，而東京圈的面積有13400平方公里。如果通過都市圈的輻射半徑來比較，以千代田區皇宮為圓心畫一個圓圈，東西方向半徑是50公里，南邊半徑達到70—80公里。放到中國什么概念？如果從天安門廣場往南50公里就到了河北，而中間這些地方是一馬平川的平原，所以這并不是沒有地的問題。

　　上海還有個非常流行的說法，說上海太大了，其中有個數據是土地開發強度達到45%。這是因為上海的市轄面積小，所以算建成區的比例自然就高。這樣的比例不可比，真正可比的就看都市圈的蔓延半徑，上海市中心蔓延了也就30公里左右。上海的市中心人民廣場到蘇州市中心直線距離只有80公里，而這中間的地方全是平原。上海這么寸土寸金的地方至今還有1/3的地是農業用地。

　　北京真的缺水嗎？陸銘認為，北京今天如果不要農業，就農業這部分的用水，可以讓北京在現有居民人均用水量的標準下增加800萬人。

　　陸銘說，城市管理當中有一個很重要的誤解，就是覺得這個城市不需要低技能勞動者。可是這里有個經濟學的問題，就是高技能人口和低技能人口之間有個非常重要的概念叫“技能互補性”。根據美國大城市的經驗，高技能勞動者和低技能勞動者的比例是1：1的。而中國大城市更多吸引高技能勞動者，低技能勞動者則偏少。高技能者的集聚會產生對低技能勞動者的需求，而低技能勞動者恰恰是供給問題。如果制度設計歧視低技能勞動力供給，就會導致勞動成本和服務價格上漲，實際上影響這個城市的生產、生活成本，最終會影響這個城市的競爭力。

　　北京和上海從2013年開始這兩個地方中小學數量和招生都在下降，因為配合政策抬高了外來孩子的入學門檻。在這樣的背景下，不能說上海或者北京的教育資源不足，這是供給方的問題。

　　關于交通問題。陸銘認為制造擁堵的第一個因素是城市規劃。東京和歐洲的城市每平方公里的十字路口數量超過100，東京銀座超過200，而上海的浦東和北京城北這個數據只有十幾。這種少十字路口寬馬路的模式會導致什么結果？第一不利于疏解擁堵，當堵車的時候，沒有毛細血管的小馬路幫你分流交通。第二是不利于行走的，只利于開車，這樣的街道沒有街道的活力，北京就是這樣，沒有什么沿街的商業。當沒有沿街商業的時候就帶來結果就是人的通勤距離會增加。

　　第二個因素，北京和上海一樣，因為城市在快速擴張，于是出現市中心人口的疏散。西方國家的大城市里實際上也曾經出現過市中心的人口疏散，在一個特定階段里面，因為想住更大的房子寧愿上班距離遠一點。但是在中國還有政策的疊加因素，因為中國在控制市中心的住房供應。從統計數據上可以看到，北京中心城區的人口份額是在下降，但是北京的優質公共資源卻集中在市中心。以重點初中為例，中心三城區占有北京重點初中的72%。一到放寒暑假家長不需要送孩子上學，北京交通就得到了極大的緩解。研究表明，在控制了其他因素以后，假期內的工作日交通指數，比非假期的工作日的交通指數要低20—30%。而且由于擁堵減少以后，對尾氣排放會減少，使得日均可吸入顆粒物PM10的濃度下降20微克每立方米，相當于均值的16%。所以，居住和公共服務的分離是導致交通擁堵和環境污染的原因。

　　第三個因素，人口疏散加劇了職住分離。上海中心城區人口在減少，大量人口移動到中環、外環以外，直接導致上班距離的增長。而上海的生產性服務業的就業崗位高度集中在市中心。因為隨著現代服務業的發展，就業天然集中在市中心，便于人們之間的見面和交流。這實際是布局的問題，是職住分離的問題。

　　研究結果顯示，大量的地塊更新出現在北京的中心城區。至于地塊更新以后土地的用途，有一半中心城區更新以后的地不再當房子住了，這跟北京、上海這樣的區級政府稅收最大化的目標有關。所以北京和上海都出現了中心城區住宅供應相對不足而商業地產相對過剩的現象。如果是市場經濟則應該進行商改住，但是這件事情又是現在禁止的。通過研究分析，受到地塊更新影響的這個人比沒受影響的這個人通勤距離平均增加500多米，占有整個樣本平均通勤距離的7%。也就是說地塊更新就這一件事情導致人的通勤距離增加7%，而且這件事是累計的，每年都在發生。因為要實現控制人口和疏散中心城區人口的目標，于是把政策的目標凌駕于市場的價格所體現出來的需求。而這樣的結果是居民住得越來越遠，那擁堵就會產生。但習慣性的思維最后又把這個問題錯誤地歸結為人太多。

　　對于城市病的治理還是要通過供給側改革。要改變生產生活方式，經濟發展里服務業比重的提高會使碳排放下降，軌道交通出行比例的上升會使得交通擁堵得以治理。這就是為什么西方發達國家的大城市，在二戰以來人口翻番，甚至三倍增長，并沒有帶來更嚴重的城市病。所以城市病的本質是供應和需求矛盾的問題，調整供應的數量、質量、結構和空間布局，來適應需求端的增長，是可以治理城市病的。

　　2013年是中國經濟轉型“元年”

　　徐建國認為，中國的經濟增長，特別是改革開放以來的經濟增長的主要成績都是工業化帶來的。工業化是城市化的初級階段，下一步就是城市化，城市化階段也已經來了，以后的增長模式一定會變，而這個拐點在2013年已經發生了。

　　徐建國說，未來的經濟增長一定以城市為核心。從大城市率看，也就是百萬以上城市人口占城市人口的比重，中國的大城市率在2015年只有23.8%，遠低于日本、澳大利亞、韓國、加拿大和美國，略高于法國和德國。從城市的經濟密度看，也就是這個城市每平方公里的產出，北上廣深的經濟密度在2-3億美元/平方公里，遠遠高于中國其他地區，但是和國際大都市比上升空間還非常大。

　　在中國改革進程中，“工業化超前，城市化滯后”是一個顯著特征，工業化是主導，城市化是附屬。但是，從工業化到城市化的拐點在2013年已經發生，集聚的模式已經開始發生了變化。

　　2013年以后，中國城市化率速度在上升，而工業化率增速在減緩。這個數字近幾年在上升，2000年只有1.1左右，到2015年的數據是1.43，而全球的平均水平是1.99，說明中國的城市化和工業化的比例顯著低于全球平均水平。

　　工業化主導的城市化進程在2013年已經是一個拐點，以前是工業化主導城市化為輔，以后應該是城市化為主、工業化為輔，逐步進行產業升級。

　　在工業化階段，在任何地方的生產都可以帶動經濟增長，但是當大規模工業擴張結束以后，成本高得多。所以只有在大城市，各種服務業，包括生產性服務業，才能夠支撐這樣的經濟總量和質量的進一步升級。

　　房地產作為城市的重點行業和國民經濟的支柱，也清楚顯示2013年是中國經濟轉型的元年。2013年以前各種城市價格統漲， 2013年以后是一線大漲，二線小漲，三線幾乎不漲，這是中國房地產價格的規律。2013年以前，因為工業化驅動，任何地方都會帶來生產、收入，帶來房地產繁榮，而現在小城市根本沒有這樣的機會，如果再建下去，幾乎就是純粹的浪費。其實某種意義上來講，中國的經濟結構的轉變和經濟增長方式的轉型在2013年已經開始了，從出口結構、消費結構、生產結構，服務業占比、消費占比的變化都可以看出來。

　　城市規模分布變化：集中抑或分散

　　楊開忠帶領他的學生基于夜間燈光數據和齊普夫指數對中國城市規模分布的變化開展研究，得出如下結論：

　　首先，中國的城市規模分布并不分散，2010年來已經接近標準的齊普夫分布。1992年至2000年，中國的城市規模分布從倒U型向均衡方向轉變，說明較小的城市發展比較快；2000年后則呈相反趨勢，規模序位較高的大城市相對增長較快；而在2010年前后，我國的城市規模分布已接近標準的齊普夫分布。這樣的變化主要是我們國家九十年代以來經濟發展方式的轉變所決定的，而非城市規模政策問題。

　　其次，我們國家的城市規模分布及其變化區域之間是不一樣的，有的是首位分布，城市人口相對集中在首位大城市，如：廣東、福建和京津冀地區，且前兩者的首位分布的度一直在上升，而京津冀則以2003年為界，呈現“先升后降”的趨勢；有的是次序分布，如山東、山西，且次位分布的度是一直加強的，表明這些省區城市規模分布相對比較均勻；有的則接近標準的齊普夫分布，如浙江。

　　從政策的角度看，我國城市規模政策應該適應市場經濟發展進程，跳出“一刀切”式集中抑或分散發展的政策窠臼，經過30多年的發展，我國東部地區已成為全世界人口密度最高的巨型城市化地帶，北京、上海等中心城區人口密度已明顯高于日本東京中心城區，政府應當引導疏解北京上海中心城區的人口。

　　驅逐低端人口，會導致城市競爭力下降

　　劉世錦在總結發言時表示，中國經濟正進行著轉型升級。制造業轉型升級需要與很多生產性服務業高度融合，而后者大量聚集于大都市圈。服務業特別是生產性服務業、社會服務業已經成為中國經濟增長的主要動力。如果沒有大都市圈的相應發展，這樣的增長潛力能不能發揮出來，中國經濟能不能保持一個適合速度且有質量、有效率、可持續的增長，道理是很清楚的。所以，大都市圈發展不是一個局部問題，而是關系中國經濟發展全局的大問題。

　　劉世錦說，城市發展需要規劃、設計、制度、政策等，政府角色重要，城市管理者的素質和能力影響很大。城市建設帶來空間結構變化，出現錯誤后，糾錯的成本很高。如何才能減少錯誤，順應城市發展規律，形成城市間的競爭機制非常重要。

　　以往經濟增長的重點是工業化，有一個地區競爭機制，看誰招商引資多，企業辦的多；下一步重點轉向城市化，也要有一個城市間的競爭機制，看城市能不能對人更有吸引力，能不能讓人們的生活更美好。這就需要解決好兩個問題，一是給地方政府，特別是城市領導人更大的自主權；二是允許人口、資金、土地、技術的要素自由流動。有了這兩個條件，某個城市領導者觀念跟不上，機會少、成本高，人就要朝外走，用腳投票。在人口問題上，有的城市驅離所謂低端人口，在不遠的將來，對人的爭奪，不僅是高端人才，也會有低端人才，尤其是對保姆、建筑工人等低端人才的爭奪，因為這兩者是互補的。不歡迎或者驅離低端人口，會推高低端人口的雇傭成本，導致城市降低競爭力，甚至走向衰落。城市的包容性，是城市強大的內在需求。

　　劉世錦認為，在市場經濟環境中，城市發展本身是一個創新過程，也就是試錯和學習的過程。有一個好的競爭機制，城市發展也會經歷優勝劣汰，一批生氣勃勃的城市和城市群將會脫穎而出。只有經歷這個過程，那些落后的、有悖于規律的觀念和做法才能得以糾正。（博智宏觀論壇授權經濟日報-中國經濟網發表，文章有刪節）