新華網北京11月2日電 鮮紅莊重的抬頭、蓋紅印章的文尾，本該嚴肅權威的“政府公文”，卻不時讓網民感嘆“也是醉了”：有請求將犯罪嫌疑人取保候審的，有批評食堂“菜里沒有肉”的，有要求完成“罰沒”與年終獎掛鉤的……

　　不止文件內容“奇葩”，“文山”泛濫程度更是觸目驚心。群眾路線教育實踐活動開展以來，全國已壓縮各種文件190．8萬個。按每個文件1張A4紙保守估算，連起來長度達566公里，厚度相當于50層摩天大樓。一些地方公權亂用、濫用的“尚方寶劍”背后，既暴露出嚴重的官僚主義，也暴露出依法治國觀念淡薄的畸形權力觀。

　　百萬文件漫天飛　　多少“紅頭”惹鬧劇

　　全國壓縮文件190．8萬個，下降26．7％，意味著壓縮前文件超過700萬個。按一年250個工作日計算，相當于每天發文5000個。漫天的文件中，有多少是具體落實辦事的？又有多少只是為了“喊一嗓子”的？

　　內容空洞、沒有實質意義的文件在公務機關屢見不鮮。你一個“傳達上級通知”，我就一個“精神貫徹落實”；上級出“重要指示”，下級就“情況簡報”，結果就變成“你發文我發文大家發文，你通知我傳達無人落實”。

　　作為特有詞匯，“紅頭文件”本是對權力機關或部門下發的規范性文件的俗稱，然而，各種文件濫發鬧劇的上演，引發重重質疑：制定不規范，極易成為一些地方政府濫用公權的又一縮影。

　　“出格文”——“家規”大于國法。在依法治國的框架下，紅頭文件不能僭越法律的底線。然而在一些地方，“黑頭（法律）不如紅頭，紅頭不如筆頭（領導批示）”，行政意志與法律“較勁”的現象至今未絕。

　　2014年4月，網帖曝出湖南省雙峰縣縣委、縣政府以紅頭文件的形式，“請求”將涉嫌收購25根象牙的犯罪嫌疑人李定勝取保候審，事件最終以當地“堅決杜絕”告終。

　　“創收文”——發文創收爭利，成部門“自留地”。最近曝出的河南省工商局下發文件，對罰沒收入要求“承包到人、實地跟進”，與各項經費福利掛鉤。文件淪為一些部門創收的“自留地”，“公權打劫”的現象并非個案。

　　“掐架文”——部門文件打架，企業遭殃受罰。部門政策限于各自的小圈子，出現本位化、利益化傾向，沒有站在國家層面上宏觀思考，最終買單的卻是企業和消費者。

　　“文山”高聳“權”為徑　“紅頭”無窮“利”作怪

　　如果僅僅是數量繁多的“文山”，一句壓縮精簡即可解決問題。而籠罩在“文山”過多、過濫背后的根本，卻是紅頭文件權力無邊界、程序不規范、主體常越界、落實無監管的尷尬局面。

　　——遇事不辨緣由，發文就是工作。一些基層單位對行政權力認識不清，碰到事情不問是否合適，以發文表示重視，以發文開展工作。以特急電文的形式某地團委為快女拉票；工商局發文拉票，以確保其局長獲得“杰出經濟人物貢獻獎”；江西贛州市章貢區沙河鎮紀委發紅頭文件批食堂“拆遷任務重，菜里卻沒肉”……該管的、不該管的，都先“發文”，暴露文件制定不規范、權力無邊界的亂象，“公章”淪為公權濫用的“尚方寶劍”。

　　——發文程序不清，“文件”隨意制定。某地協會打著當地質監局的“旗號”，向企業發入會邀請函和調查通知，被質疑是“拉虎皮扯大旗”。上海交通大學公共行政系副教授陳永國說：“每個‘紅頭’都有章，每個章后都有權。大大小小的‘紅頭’后面，有的往往是個別領導、少數部門‘拍腦袋’，程序不清、缺乏制約。”

　　——文件期限不明確，落實“我行我素”。河南新鄭一商戶跨區用鹽，因違反《河南省鹽業管理條例》“飲食加工用鹽單位、營業性飯店以及機關、事業單位的集體食堂，必須從當地食鹽經營單位購買食鹽”而被罰款。事件雖以道歉、退罰款和還鹽告終，但有違客觀實際的“紅頭文件”條款何能“威力依舊”？5月陜西就規定，65歲以上老人可免費進入旅游景點，直到10月有景區才開始執行……文件早早發出、落實“姍姍來遲”的事例并不鮮見。

　　莫讓“文山”折政府威信、損百姓權益

　　掛著“鮮紅”的章子，喊著“重視落實”的號子，“紅頭文件”層出不窮的現象背后，不僅影響“文件”的權威性，更降低了行政效率，削弱了政府的公信力。習慣性“發文”的思維，短期看是重視，長期看會形成“懶政”慣性，結果是“不發文不研究，不開會不落實”。

　　近年來，全國開展了多次清理活動。2010年，國務院出臺《關于加強法治政府建設的意見》規定，對與上位法不一致，或相互之間不協調的行政法規、規章和規范性文件，及時修改或廢止；今年《行政訴訟法》修訂草案中，為遏制“紅頭文件”濫發之勢，確立了對規范性文件附帶審查制度。

　　專家認為，對“文山”的爭議焦點，一方面是一些公共權力“越權錯位”，超越自身權限“管了不該管的事”；另一方面是該管的沒有落實，文件執行力打折扣。

　　陳永國建議，需建立相應的紅頭文件出臺法律審查程序，為文件的下發設立安全閥門；“誰簽發誰負責”，建立健全責任追究機制，才能及時糾正為了審批、許可、收費等目的，導致“文大于法”的問題。

　　而出現“新婚夫婦辦準生證奔波兩地長達三年無果”、“拿著紅頭文件、材料齊全，就是辦事無門”等情況，則是文件執行不力造成百姓權益受損。上海社科院法學所副所長殷嘯虎提出，要杜絕紅頭文件打架、“以文件落實文件”的情況，“減少部門利益爭端，要設立明確部門職能和解決行政執法爭議的規章制度。強化既定文件的落實和執行，做到‘無事不發文，發文必落實’。”