地方債管理“堵不如疏”
長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于地方債，監(jiān)管層的思路，往往注重增量管理而不是存量管理，在實(shí)際管理中似乎更加傾向于“堵”，而不是“疏”。
現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這意味著只有法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的地方政府才具有發(fā)債資格，而諸如其他形式的、由地方政府作為發(fā)債主體的債務(wù)均屬違規(guī)操作。
不可否認(rèn)的是，這一政策背后“堵”住了一些資質(zhì)達(dá)不到要求的地方政府沖動(dòng)發(fā)債的熱情，但卻“堵”不住地方政府對(duì)債務(wù)的需求。城投債，企業(yè)債、市政債……各種形式的債券隨即出現(xiàn)在地方性債務(wù)的行列中。
比如，現(xiàn)在一些地方通過(guò)變通辦法突破了法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了舉債，通過(guò)某個(gè)“城建公司”“國(guó)資公司”作為融資平臺(tái)，其背后還是政府信用，依靠的還是銀行貸款。發(fā)展到后來(lái)，“潛規(guī)則”已經(jīng)前行替代“明規(guī)則”，許多地方政府發(fā)債，從省到市到縣，一直到村，各個(gè)地方采用的手段亦五花八門(mén)。
數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重達(dá)到38%左右。據(jù)測(cè)算，若考慮隱性和或有債務(wù)，中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢(shì)，到2050年將升至107.7%。
財(cái)稅人士分析，就未來(lái)整體債務(wù)情況而言，預(yù)計(jì)我國(guó)政府債務(wù)水平還將繼續(xù)上升，這將嚴(yán)重影響政府財(cái)政能力，在此背景下，單純靠“堵”的方式難以從根本上管控風(fēng)險(xiǎn)。
業(yè)界認(rèn)為，地方債的管理兩大目標(biāo)是重點(diǎn)：一是公開(kāi)透明，二是加強(qiáng)渠道控制。
賈康表示，這種渠道管理應(yīng)該從制度建設(shè)著手。“構(gòu)建一種陽(yáng)光化的、全程的、可靠的、持久的、可預(yù)期的監(jiān)督。從準(zhǔn)備發(fā)債開(kāi)始到資金籌集以及使用后項(xiàng)目回報(bào)的前景，都應(yīng)有公眾參與討論和嚴(yán)密的整體決策程序。”
而要實(shí)現(xiàn)渠道管理，首先需要地方政府對(duì)資金使用有明晰的路徑，明確每一筆資金的用途，每一筆債務(wù)規(guī)模，以及償還風(fēng)險(xiǎn)，在預(yù)算制定時(shí)能提前對(duì)全年的支出做詳細(xì)規(guī)劃，若上述都能實(shí)現(xiàn)或可從源頭上監(jiān)管發(fā)債。
在此背景下，財(cái)政部表示，今年要強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，抓緊建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。給地方政府發(fā)債打開(kāi)一個(gè)透明顯性的前門(mén)的同時(shí)，再去堵住、嚴(yán)懲那些歪門(mén)后門(mén)的違規(guī)之舉。
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