一名在浙江平湖打工的安徽籍務工人員咨詢城鄉居民社會養老保險政策。陳彬攝

　　導讀：“雙軌制”已成當前社會矛盾的一個焦點，群體分割反映出來的就是利益沖突。“解決辦法只有一個，這就是為機關事業單位建立與企業職工相似的社會養老保險制度，真正實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發辦法一致。”民盟中央常委、中國人民大學教授鄭功成說。

    如何深化事關億萬人民福祉的社會保障制度改革，是萬眾矚目的重大社會熱點難點問題之一。

　　民盟中央高度關注社會保障制度改革，近3年先后組織收入分配改革、基本公共服務及有關養老、醫改等重點調研，今年5—7月又開展以“全面優化制度安排，實現社會保障定型、穩定、可持續發展”為主題的大型調研活動。民盟中央主席張寶文、常務副主席陳曉光分別帶隊赴山東調研，同時委托江蘇、遼寧、黑龍江、陜西及成都市民盟組織進行同題調研。

　　通過調研，民盟中央認為，我國社保體系建設已經從面向部分人群的選擇型制度安排轉變為面向全民的普惠性制度安排，正在從漸進改革的試驗性狀態步入制度定型與可持續發展的新階段，這一制度體系亟待通過深化改革來加以優化，急需理性的頂層設計。

　　無差別保障

　　改變城鄉分割、群體或身份分割的格局

　　社會全體成員，無論身處何地，無論身份差異，都能享受到同等的社會保障或社會福利。這是保障體系的應然狀態，其訴求便是要建成全國統一的社會保障體系或社會福利體系。

　　從這個意義上講，我國的社會保障體系建設仍在路上。比如養老，我國目前已經初步實現了養老保險的制度全覆蓋，符合退休條件的城鄉老年人均能夠按月領取養老金。縱向來看，這是歷史性的突破；但橫向比較，現行制度結構的不協調便顯現出來。比如企業職工養老保險改革急速推進，老職工進入了新制度；而機關事業單位還在原地踏步，新人也繼續著傳統退休制度。

　　“雙軌制”已成當前社會矛盾的一個焦點，群體分割反映出來的就是利益沖突。“解決辦法只有一個，這就是為機關事業單位建立與企業職工相似的社會養老保險制度，真正實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發辦法一致。”民盟中央常委、中國人民大學教授鄭功成說。

　　調研組建議，包括變機關與事業單位分割推進為一體聯動，建立公職人員養老保險制度，以減少改革阻力；采取名義賬戶制，只記錄繳費情況而不做實個人賬戶，當其離開時再將名義賬戶累計基金積累給予兌現，或退休時分段計發養老金等等。

　　差別還突出表現在城鄉之間。調研組發現，受長期城鄉二元結構的影響，當前我國各項社保制度幾乎均處于城鄉分割狀態。城鄉居民的養老保險之間，新型農村合作醫療和城鎮基本醫療保險之間，農村低保標準與城市低保標準之間，都存在著明顯差距。

　　整合已在進行。在調研組所到的山東省，從今年1月1日起，東營市在全省率先打破城鄉醫保“二元結構”，整合新農合與城鎮居民醫保，實行城鄉居民醫療保險制度，城鄉居民醫保實現同城同待遇。

　　調研組指出，應將城鄉社保體系一體化作為統籌城鄉發展的重點，同時擺到全面優化社保制度的優先位置，并通過制度整合等方式加以推進。可先行推進城鄉社會救助、醫療保險與老年福利一體化，將城鎮的保障性住房制度等逐步向農村延伸，實現公共福利資源的公平、高效配置。

　　“社會保障制度的根本是要增進國民對國家的認同，應該是一種國民普遍待遇和全體公民的基本待遇。”調研中，鄭功成一再強調社會保障制度的“無差別性”。

　　理順管理體制

　　改變部門分割、地區分割的狀態

　　山東省濱州市無棣縣農民劉海峰提起醫保一臉迷茫，“農忙時在家種地，農閑了就出去打工”的劉海峰沒有想到，正是這樣的“兩棲生活”讓他在家時參加了新農合，出去打工時，用工企業又為其建立了城鎮醫保賬戶。重復參保在農民工群體中并不鮮見，其背后是管理體制混亂。

　　醫保方面隨著三大醫保歸口合一，問題將逐步得以解決。但部門分割的管理體制在社會保障體系中仍較普遍，這種狀況直接影響了公共資源的合理配置。

　　比如社會救助。除民政部門外，教育救助、住房救助等分屬教育、住建等部門管理，工會、殘聯等組織也提供相應的救助。同時，民政部門內部也是職能分割嚴重，導致重復救助、多頭救助和遺漏救助。

　　民盟中央建議，將公共救助資源集中歸口到民政部門統一管理與統一分配，同時明確規范相關部門在社會救助實施中的配合責任。

　　“我國的社會保障制度一直是‘碎片化’，起初并沒有一個統一的頂層設計，而是走一步是一步，各地區、各部門都有自己的政策安排。如果說起初我們是摸著石頭過河，現在則到了打造一個統一的社會保障制度的時候了，這應該是現代國家的基本制度。”北京大學國家發展研究院教授李玲說。

　　管理不善，還突出表現在社保統籌層次過低。就職工基本養老保險而言，從調研組調查到的情況來看，僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省（區、市）實現了基本養老保險基金省級統收統支。全國職工基本養老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區分割統籌的格局并沒有根本性變化，法定的國家統一制度安排在一定程度上已淪為地方性制度。

　　地區分割的危害顯而易見，調研組認為，其直接后果至少有三：造成不同地區的養老保險實際繳費負擔畸重畸輕；導致不同地區養老保險基金收支余缺分化；放大了現行制度的問題，如虛高的名義繳費率，地區收支缺口被無形放大，個人賬戶空賬運行，基金積累貶值等。調研組建議實現基本養老保險基金全國統籌，并指出這是優化整個養老保險制度的治本之計。

　　此外，根據調研組掌握的資料，醫療保險仍大多還停留在縣級統籌。調研組建議，應盡快將醫療保險統籌層次提到地市級，并向省級統籌穩步邁進，以切實解決疾病風險分散與財務穩定問題，為患者據需跨縣市就醫創造條件。

　　“如果統籌層次得到了提升，地區差距就會縮小，國民的福利權益會走向公平，亦會為區域協同發展創造相應的環境。”民盟中央副主席徐輝說。

　　明確責任分擔

　　確保制度公平可持續發展

　　針對當前關于“高福利”國家的爭論，調研組在討論中也漸漸達成共識：民生一定要改善，福利肯定是逐步提高，否則國家發展和財政增加的意義何在？但實現福利增長，絕不是政府包辦，而要有責任分擔機制。

　　當前，一些地方政府推行所謂“高福利”政策，如有的推行免費醫療或將醫保報銷水平提到90%以上，有的地方養老服務機構建設不考慮供求之間有效匹配而追求“大而全”。調研組指出，這種追求短期福利政績的現象，值得引起警惕。

　　調研組認為，基于現實國情與所處發展階段，保持福利增長是必要的，但除了極端弱勢群體外，所有人獲得社會保險、社會福利待遇均應堅持以承擔相應的繳費義務為條件。只有這樣，才能形成共同參與、共同分擔、共同享有的新社保精神，形成自助、互助、公助相結合的新社保格局。

　　從責任分擔來看，調研組認為，總體上是政府與單位的責任偏重，個人與社會的責任偏輕。如職工養老、醫療保險的單位繳費率分別為20%、6%，個人僅為8%、2%；城鄉居民醫療保險由政府補貼300元，個人繳費還停留在30—40元。

　　調研組指出，要逐步改變養老、醫療保險等單位繳費多、個人繳費少的失衡狀態，通過強化個人責任來維護制度理性，實現可持續發展。同時，要清晰界定政府對社會保障的財政責任，并明確劃分中央與地方的責任邊界，讓各級政府能夠有計劃地安排財力。

　　同時，調研組表示，要注意發揮社會和市場的力量。如養老服務宜發揮民間機構的巨大作用，醫療服務應平等利用公、私醫療系統展開服務。這就要求政府部門制定有力的財稅政策，推廣政府購買服務，大力扶持慈善公益組織，以不斷壯大社會保障物質基礎，最終促使國民福利水平持續得到提升。

　　（記者 劉維濤）