導讀：政府擔心一放開集體入市就亂套了，村里頭農民都來建房了，就管不住了。其實這個問題是可以解決的，在建設城鄉統一的集體土地市場同時必須建立一套適應這個市場配置的調控措施。首先要加強規劃管理，但是規劃不是現在指標控制式的規劃，必須做成市場經濟式的公眾參與式的規劃。還可以通過收稅來調控土地管理，占用耕地要收取耕地占用稅，房子買多了要征房產稅。

    人物簡介

　　鄭振源

　　1982年進入農業部土地管理局，1986年進入國家土地管理局任規劃司副司長。現任中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員會主任。

　　政府的直接干預市場扭曲土地價格

　　南都：近年來圍繞著征地拆遷矛盾不斷，其中暴露出現行的征地制度存在哪些問題？

　　鄭振源：征地拆遷矛盾的根源就是現在用地是一個嚴格的計劃配置制度。1998年土地管理法修訂，指導思想就是要嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地，建立了土地用途管制制度。可用三句話概括，第一，禁止集體土地入市，把征地作為獲得建設用地的唯一途徑，保持政府對土地建設用地供應的壟斷。第二，政府編制土地利用總體規劃和年度計劃，由政府來決定耕地保有量是多少，把這些指標層層分解下放到基層。第三，規定了一套高度集權的審批制度，土地用途、權屬的轉換都要經過審批，而且大部分拿到省里頭來審批。制定的補償標準很低，和土地市場價格差距很大，因此出現很多征地拆遷矛盾。

　　現在征地制度改革要從兩方面改革，第一，縮小到真正的公共利益需要的范圍之內。第二，提高征地補償費，按正常的市場價格補償，可是現在沒有正常的市場價格，房產的壟斷價格很高。

　　南都：土地管理部門一直強調土地嚴管初衷是耕地保護，你怎么看這個問題？

　　鄭振源：我國建設用地的指標控制脫離了用地實際，會造成土地資源的浪費和低效利用。現在搞的是市場經濟，土地的使用都是市場經濟下產生的土地需求，政府不可能預測到各個地方建設用地是多少。所以用地指標分下去，有的地方分多了用不了，項目不來，地就在那曬太陽了，就造成了土地浪費。還有很多地方用地指標不夠用，項目來了拿不到指標，只能違法用地。

　　在中央下達的建設用地指標中有1/3是無償劃撥使用，政府的辦公大樓、大學城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交土地出讓金，結果每個城市都有豪華的政府大樓、各色形象工程屢禁不止，造成土地粗放利用。

　　2/3的土地指標通過市場出讓，其中存兩個分割的土地市場，一個是政府定價、協議出讓的工業用地市場，2008年后大都改為掛牌出讓，實際上仍是為企業量身定做的協議出讓。地方政府為爭奪投資項目，有意壓低地價。2003年到2010年我國工礦用地出讓價全國平均每畝9.7萬元。土地如此便宜，企業便粗放利用土地，增加建設用地使用量。另一個是真正“招拍掛”出讓的市場，主要是住宅用地和商業用地，指標本來就少，加上地方政府為了抬高地價有意識的“半饑餓”供應，造成用地價格高漲。2003年到2010年住宅用地平均出讓價每畝56萬元，是工業用地的六倍。地價高，房價自然水漲船高，這也是造成很多農民工不能市民化的重要原因。

　　南都：也就是說現有的土地管制方式效果并不好？

　　鄭振源：政府對土地市場的直接干預扭曲了土地價格，造成資源錯配。過多的土地配置于工業，而住宅用地供應不足。計劃配置式的土地用途管制制度和被政府直接干預的國有土地市場，花費了巨額管理成本，并沒有達到預期的耕地和建設用地調控目標。1999年第二輪土地利用總體規劃規定的2010年耕地保有量、建設用地總量指標在2002年便被全面突破；2008年第三輪規劃規定的2010年建設用地總量也在2010年被突破。

　　所以我的觀點就是必須把計劃配置土地變為市場配置，用土地價格來配置土地資源。

　　集體土地建房不敢放開主要是怕亂

　　南都：集體土地入市主要面臨什么障礙？

　　鄭振源：要建設城鄉統一的土地市場就必須讓集體土地入市。集體土地入市，首先要賦予集體土地與國有土地平等的法律地位，按“公有私用”方向完善集體土地產權制度。

　　“八二憲法”第十條規定：城市土地國有，允許集體土地進入城鎮建設；明確規定集體土地轉為國有土地必須經過土地征收。這是不合理的，城市土地在哪里，哪些是城市土地？城市土地年年都在擴大，而且城市數量也是在增加的，1982年我國有240多個城市，現在有600多個城市，城市的擴張造成集體土地國有化，完全剝奪了集體土地所有權。現在的政策要求在城市規劃圈內的集體土地不準入市，因為要保證城市土地國有這個性質，從而造成城中村的集體土地就不能入市只能征收，城市的郊區、馬上就要變成城市的農村也不能入市，必須征收，征地價格又低，當然農民就不愿意了。

　　所以我建議，城市土地可以國有也可以集體所有，為什么在集體所有的土地上就不能建城市呢？城市的住宅用地、學校用地完全可以在集體土地上建。要集體土地入市第一個條件必須修法，明確集體土地、集體建設用地的所有權和使用權。第二條要明確集體土地入市的市場規則、怎么交易，把城市房地產管理法修改成城鄉房地產市場管理法。

　　南都：現在政府的擔心是什么呢？

　　鄭振源：政府擔心一放開集體入市就亂套了，村里頭農民都來建房了，就管不住了。其實這個問題是可以解決的，在建設城鄉統一的集體土地市場同時必須建立一套適應這個市場配置的調控措施。首先要加強規劃管理，但是規劃不是現在指標控制式的規劃，必須做成市場經濟式的公眾參與式的規劃。還可以通過收稅來調控土地管理，占用耕地要收取耕地占用稅，房子買多了要征房產稅。

　　允許集體土地入市最大的影響就是地方政府的賣地財政，現在地方政府提出許多宏大的城鎮化計劃，要建設多少個新區，就必須要搞征地拆遷，還有很多地方債務要靠土地出讓金來償還，這就逼地方政府靠征地賣地來籌集資金。所以搞新型城鎮化，財稅制度要改，避免地方政府對土地財政的依賴。