導讀：本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業負擔、適度界定財政負擔和政府責任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉移攜帶，促進養老金融發展和勞動力合理流動。為此，頂層設計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領取年齡、經辦機構、居民檔案、信息系統等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學合理的養老金規劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。

    清華方案：中國養老金頂層設計

　　[美國和澳大利亞的老齡資產結構比較理想：政府轉移支付1/3，勞動收入1/3，財產性收入1/3。勞動人口負擔較輕，老齡人口仍有貢獻 而我國六普數據顯示：依賴政府轉移支付養老的占29%，依賴家庭養老的占49%，處于嚴重的未備先老的局面，亟待通過養老金結構調整，改善老齡人口的資產結構 ]

　　貫徹黨的十八大報告關于“權利公平、待遇公平、規制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續、簡便、效率”原則，用GDP的1%~2%，建立全覆蓋的、全國統一的、分步實施的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”二元結構養老金制度，具有安定民心、提高政府信譽和促進老齡社會發展的一舉多得的功效。但是，挑戰不在于財務問題，而在于價值取向和管理能力。需要樹立“立足長遠、分步實施、心中有數”三大戰略。

　　目前企業職工養老保險混賬模式(個人賬戶空賬運行)的弊端如下：

　　(1)持續性差。企業負擔重，即使將機關事業單位職工納入養老保險，大約可以平穩運行8年。伴隨人口老齡化，內部贍養比正在從1∶3降至1∶2，參保人增長率每降低1%，領取者每增加1%，平穩運行期即減少1年以上。

　　(2)公平性差。企業職工養老金費率高、替代率下降，居民養老金水平過低，機關事業單位養老金很尷尬，改變和不改變都有過不去的坎兒。目前，制度差異在助長人們“搭便車”的投機行為，職工企圖搭乘機關事業單位養老金的便車，居民和失地農民企圖搭乘職工養老保險的便車。如此下去，制度成本和管理成本都很高，還造成新的不公平。

　　(3)簡便性差。按照人的身份劃分不同的養老金制度，再由各地方政府制定實施細則，養老金制度被人為地復雜化了，難以統一口徑和達成社會共識。養老保險統籌層級低，處于“中央點菜、地方政府埋單”的局面，地方政府出于財務壓力而設置障礙，居民轉移攜帶養老保險關系難，不利于勞動力合理流動、家庭團聚和子女照顧老人。

　　(4)效率性差。如果自1998年以來基本養老保險個人賬戶資金進入市場投資運行，按照全國社會保障基金(理事會業績)年化收益8%計算，截至2011年，減去年度支付后還有累計結余額3.8萬億元(等同一個基金市場)。人社部的信息顯示，養老保險基金累計結余額僅為1.9萬億元(視為個人賬戶資金)。可見，年均損失投資收益1000多億元是個事實。更嚴重的問題是，新一屆政府正在陷入職工養老保險待遇年增10%的陷阱，難以自拔，越來越背離了政府保基本的原則。

　　老齡社會的養老金文化應當是二元結構的，即“自己存點、向孩子要點”。目前中國面臨兩個選擇：(1)一步到位的方案是建立全覆蓋的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”；(2)過渡方案是維持養老保險模式，分離現行“養老保險統籌基金”和“養老保險個人賬戶”，分別運行職工養老保險和居民養老保險兩個計劃，日后再進行整合。其實，我國城鄉居民“政府補貼+個人儲蓄”的模式已形成農村包圍城市之勢，企業職工養老保險“統賬結合”本是政策初衷，公共部門“免費退休金”時過境遷且亟待退出，中國養老金“調結構、建機制、大整合”已有基礎。養老金制度規劃至少提前20年作出，中國已經進入老齡社會，且發展速度較快，不可再貽誤時機。

　　本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業負擔、適度界定財政負擔和政府責任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉移攜帶，促進養老金融發展和勞動力合理流動。為此，頂層設計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎養老金”和“個人儲蓄養老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領取年齡、經辦機構、居民檔案、信息系統等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學合理的養老金規劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。

　　戰略一：養老金頂層設計

　　應具有戰略高度和長遠目標

　　老齡社會是消費拉動(爺爺奶奶埋單)和課題推動(爸爸媽媽勞產率高)的時代。

　　中國在2000年進入老齡社會，老年贍養比1∶10；約在2025年進入深度老齡社會，老年贍養比1∶5；在2035年進入超級老齡社會，老年贍養比1∶2~3。基于人口學視角，中國老齡化并不嚴重；基于公共管理學視角，由于就業、低收入、領取養老金的年齡過早等問題，實際老年贍養比在2010年以前即不足1∶5，提前進入了深度老齡社會；基于養老金制度安排的視角，至少提前20~30年調整養老金結構和領取養老金的年齡，中國已經錯過了15年。美國在1974年頒布《雇員退休收入保障法》，距離深度老齡提前了40年。澳大利亞在1991年實施《超級年金法》，距離深度老齡社會提前了25年。因此，上述兩個國家的老齡資產結構比較理想，即政府轉移支付1/3，勞動收入1/3，財產性收入1/3。勞動人口負擔較輕，老齡人口仍有貢獻。我國六普數據顯示：依賴政府轉移支付養老的占29%，依賴家庭養老的占49%，處于嚴重的未備先老的局面，亟待通過養老金結構調整，改善老齡人口的資產結構。

　　經過2013~2015年準備期，在“十三五”規劃期間(2016年)開始分步實施二元結構養老金制度。其結構的具體組成是：國民基礎養老金(40%~60%)+個人儲蓄養老金(50%)=上年度居民家庭平均消費支出的100%。(圖1)。

　　1.國民基礎養老金方案設計

　　打破身份界限建立全覆蓋的國民基礎養老金制度，整合現行各類由政府支付的公共部門退休金、企業職工基礎養老金、城鄉居民養老補貼等，按照上年度各地居民家庭平均消費支出的40%~60%，向全體年滿60歲(或者65歲)的中國城鄉居民(含職工)支付國民基礎養老金，非納稅人的支付率為40%(不低于最低生活保障線，主要指不繳納任何所得稅的城鄉居民)，低稅率人的支付率為50%(主要指個人綜合所得稅率在20%以下的各類職工)，高稅率人的支付率為60%(主要指個人綜合所得稅率在20%以上的各類經濟活動人口)。