1986年，國家首次劃出273個國家貧困縣；1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，這個名單擴大為592個；2001年，國家的所有扶貧政策文件中不再出現“貧困縣”和“貧困村”的名字，取而代之的是國家扶貧開發“重點縣”和“重點村”；2011年，國家確定14個集中連片特困區，特困區涵蓋的貧困縣達到679個。

　　26年來，對于貧困縣，人們的情感頗為糾結。一個幾年前去過滇西邊境的記者說，那里真是你想不到的貧窮，有的家庭甚至連鹽都吃不上。當湖南新邵縣貼出“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區”的LED宣傳牌時，人們不禁好奇了，貧困縣究竟什么樣？

　　貧困縣真的貧困嗎？每縣每年真能拿到5.6個億的扶貧款嗎？這些錢是怎么用的？

　　《中國經濟周刊》走訪河北、河南、山西三省6個國家貧困縣和特困區貧困縣發現，貧困縣自己的矛盾是存在的：一方面希望快速發展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。

　　而更大的現實是，貧困縣確實因為這頂“帽子”獲益匪淺，但同時，單純依靠扶貧款項“輸血”是遠遠不夠的，而“造血”又是困難重重。

　　面對輿論的質疑，還沒富起來的貧困縣哭笑不得，而已經富起來的貧困縣卻也不敢笑出來。

　　挺進“貧困縣國家隊”

　　592，這是“國家扶貧開發工作重點縣”名單的數量，這個數字維持了十多年。過去十多年，兩次大調整，貧困縣名單半數已經變更。“在有限的名額中，必然存在縣與縣的競爭，其中自然不乏人情世故。”

　　河北省保定市，位于北京西南，與北京的距離僅為140公里，是“環首都經濟圈”的重要城市，被稱為“首都的南大門”。保定自古為京畿要地，元朝設郡，明朝建府，清朝為直隸總督署所在地。近年來，保定的經濟發展水平被河北省視為僅次于唐山、石家莊的重地。

　　2001年，保定市有4個縣被納入“國家扶貧開發工作重點縣”(下稱“國家貧困縣”)，分別是淶源、阜平、唐縣、順平；有3個縣被納入了“省級扶貧開發工作重點縣”(下稱“省級貧困縣”)，分別是淶水、易縣、曲陽。到了2011年國家劃定“集中連片特困區”(下稱“特困區”)時，不僅以上這些貧困縣都進入了特困區貧困縣名單，而且還增加了一個新成員望都縣。

　　城郊的貧困

　　相比扶貧隊伍的老成員，望都縣有點不同。

　　說望都貧窮，似乎與其地理位置不相適宜。望都距離保定市區只有40多公里，地處城郊。一般而言，城郊的農民往往能從城市地產開發和產業擴張中獲益，城郊縣市的城市化進程也相對較快。

　　然而，《中國經濟周刊》記者走訪發現，城郊誕生了不少貧困縣，它們不僅沒有“背靠大樹好乘涼”，反而成了“夾心層”。

　　在保定市下轄的20多個縣市中，望都是一個小縣，占地只有370平方公里，不足“鄰居”唐縣的1/4。望都縣擁有26萬人口，其中農業人口為22.6萬人，占總人口的86%。望都縣扶貧辦主任李富強向《中國經濟周刊》坦言，這里沒有多的農田，也沒有足夠的工業，所以，農民的收入上不去。

　　望都縣沒有本土成長起來的大型龍頭企業。5年前，蒙牛依托望都縣的奶牛養殖業建立液態奶生產基地，投資3.5億元。它不僅解決了當地2000多人的就業，而且帶動了上游的奶牛養殖產業。在蒙牛的帶動下，望都縣有10多個規模化的牛奶加工廠，全縣的奶牛達1.3萬頭。整個產業的年產值達30億元左右。

　　這家外來企業成了望都主要財政來源。蒙牛集團每年給望都貢獻36%的GDP，30%的稅收。2010年，蒙牛決定投資5.1億元在此建立PET薄膜生產基地。基地落戶以后，蒙牛兩大基地的財政貢獻將達到全縣的一半以上。

　　望都本地人總是用“一紅一白”來形容縣里的兩大支柱產業。“一白”即為奶業，“一紅”是指當地的辣椒產業。據李富強介紹，2011年，全縣規模化的辣椒加工企業有10多家，有1600個種植戶，辣椒產業的產值達6個億左右。

　　然而，“一紅一白”只能解決少部分人的增收。22.6萬農民中的大多數依然貧困。

　　城郊的貧困縣還有很多。山西省大同縣曾經是“小康縣”，如今，它也已經加入到“燕山—太行山集中連片特困區”的行列中。大同市是眾所周知的資源型城市，而距離這個盛產煤炭開發商的城市20多公里的城郊，卻是一塊并不富裕的地方。

　　大同市的煤炭資源分布不均。位于東部的大同縣并不像西部縣市那樣有豐富的煤炭資源，沒有工業，僅僅依靠少量農田的農民，人均收入很低。

　　大同縣農民收入構成和望都縣類似。“這里收入較高的家庭靠外出打工，或在鎮上做小買賣，其余的農民都是靠天吃飯，貧困鄉村人均一畝地，每年人均農田收入只有幾百元錢。”望都縣宣傳部部長、農工委書記吳從志告訴《中國經濟周刊》。

　　沒有退出機制的“貧困縣國家隊”

　　國家劃定特困區的標準，除農民人均純收入之外，還有人均國民生產總值和人均財政收入。

　　保定市扶貧辦的統計數據顯示，8個貧困縣，望都縣的三項指標都處于中上游。吳從志告訴《中國經濟周刊》，去年劃定集中連片特困區時，保定市增加了一個名額，指標給了望都。望都縣符合國家貧困縣標準。

　　為什么2001年望都縣沒有進入“國家隊”？

　　“當時望都縣已經達到了國家貧困縣的標準，但由于名額有限，再加上縣里對國家扶貧政策不甚了解，沒有去積極爭取。另外，國家考慮到對革命老區的優惠政策，最終把名額給經濟指標相當的其他縣了。”保定市長期從事扶貧工作的一位負責人告訴《中國經濟周刊》。

　　為了保證資金集中供給，防止扶貧資金的分散使用，國家對于貧困縣總量是有限額的，2001—2010年，這個名額是592個。

　　和這592個國家貧困縣相比，全國經濟水平相當的縣很多，誰能入選就是問題。

　　“國家統計數據都是一個宏觀的數據，相差多少，這其中難免會有人為的因素。”一位地方官員透露，在有限的名額中，必然存在縣與縣的競爭，其中自然不乏人情世故。

　　然而，公眾對于貧困縣入選的猜測難免激化。在湖南新邵縣祝賀納入貧困縣的宣傳牌被曝光后，網絡流傳出一個段子：“甲縣和乙縣爭取一個國家貧困縣的名額，最后甲縣失敗了，記者采訪甲縣縣長問為什么會失敗，縣長含淚回答：因為我們縣實在太窮了！”

　　事實上，“國家貧困縣名單是中央綜合各項經濟指標統籌制定的”， 國務院扶貧開發輔導小組專家咨詢委員會委員、北京師范大學收入分配與貧困研究中心主任李實告訴《中國經濟周刊》。當然，在制定名單時，國家和地方會考慮對革命老區、少數民族和邊境地區的傾斜。

　　在多年的扶貧工作中，也不乏“賴在”貧困縣隊伍中不走的縣。在《中國經濟周刊》走訪中，山西省一個國家貧困縣的官員說了這樣一句耐人尋味的話：“我們不能因為怕脫帽而不發展了。”“我們雖然有超過12%的發展速度，但是別的縣更快”。

　　這反映了貧困縣的矛盾心理：一方面希望快速發展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。

　　“在扶貧資金和政策的支持下，部分貧困縣得到了比其他縣更快的發展速度，但是國家缺乏一套科學、規范、有效的評估機制。”李實指出，沒有這套機制，就不能將已經超出國家貧困標準的縣退出扶貧范圍。

　　集中連片特困區：扶貧的新思路

　　由于貧困縣數量的限制，還有很多“貧困”的地方為沒能進入國家隊名單而犯愁。

　　望都縣的隔壁縣唐縣是一個老貧困縣。唐縣的扶貧工作從1994年“八七扶貧攻堅計劃”時就開始了。如今，唐縣扶貧辦主任喬占懷最大的愿望還是“讓縣里所有滿足條件的貧困人口都能納入扶貧對象”。

　　唐縣80%以上是山地，全年干旱少雨，土地貧瘠。根據“2300元人均收入”的國家貧困標準，截至2010年底，唐縣共有貧困人口24.68萬人，占全縣總人口的44%，貧困村占全縣總村數的60%。

　　根據保定市“十二五”期間的扶貧規劃，初步為唐縣劃定了58個貧困村的指標。唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹，經過核定，唐縣符合貧困標準的村有210個，因此，并不是所有的貧困村都能享受到國家的扶貧支持。

　　不過，從全國范圍來看，20多年來，雖然無法讓所有的達到貧困標準的縣都享受扶貧政策，但扶貧的范圍和力度都在增加。

　　1986年，國家劃出273個國家貧困縣；1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，這個數字調整為592個；2001年，《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》(下稱“《綱要》”)和《國家扶貧開發工作重點縣管理辦法》將貧困縣的劃定集中在中西部，逐步取消了沿海發達地區的33個國家貧困縣，貧困縣總量不變，并將使用了16年的“國家級貧困縣”改名為“國家扶貧開發重點縣”。

　　2011年，特困區的設立實則是另一次大的調整。2011國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》劃定的14個集中連片特困區中，貧困縣達到679個，而原有的“國家扶貧開發工作重點縣”名單中的592個貧困縣并不是悉數納入其中。數據顯示，有161個原國家貧困縣被劃在特困區之外。新納入特困區的貧困縣達到248個，其中，河北有7個、山西有5個、內蒙古有4個、黑龍江7個、安徽2個、江西3個、河南8個、河北4個、河南20個、廣西8個、四川30個、貴州16個、云南18個、陜西10個、甘肅16個、青海3個、寧夏7個、青海25個、新疆6個，重慶、吉林沒有新納入特困區的貧困縣，而原來不在“國家扶貧開發工作重點縣”名單中的西藏，這次被單獨作為一個片區，有74個縣納入其中。

　　在河北，原來石家莊、邯鄲、邢臺、秦皇島、滄州、衡水等六市的19個國家貧困縣，如今都已排除在特困區之外。在河南，新鄉市、安陽市、濮陽市被排除在外，在特困區之內的9個市中，宜陽縣、桐柏縣等8個縣不再是國家貧困縣。

　　對于這一類貧困縣和貧困村，《綱要》規定，原定支持政策不變。但各省(自治區、直轄市)要制定辦法，采取措施，根據實際情況進行調整，實現貧困縣數量逐步減少。

　　一位從事地方扶貧的負責人告訴《中國經濟周刊》，按照他們的理解，國家希望逐步減少片區外的重點縣，而保留目前的支持只是一個過渡性的辦法，將來肯定會逐步減少并取消對他們的扶持。

　　每縣每年5.6億，可能嗎？

　　“貧困縣”的名頭已經成為地方爭奪的香餑餑，這不僅讓人猜測，這頂帽子背后可以帶來多少資金和政策的優惠？

　　1月30日，一則LED宣傳標語成為了微博熱門轉載的內容，再次讓“貧困縣”蒙上了一層虛實幻影的紗幕。

　　宣傳牌的內容是：“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰場。”落款：“中共新邵縣委、新邵人民政府”。“新邵縣”也許從來沒有想到會因此出名，也沒有想到此舉會再次掀起對“貧困縣”的爭議。

　　據媒體報道，新邵縣屬于武陵山特困區內的貧困縣，按規定，每年國家至少下撥5.6億元資金用于扶貧開發。

　　每個縣5.6個億，對這些貧困縣來說，是什么意義？河北望都縣，2010年財政收入2.47億元；山西大同縣，2011年財政收入2.9億元；山西渾源縣，2011年財政收入5.27億元。

　　然而，它們真能拿到這么多錢嗎？據河北省保定市扶貧辦副主任李福剛向《中國經濟周刊》介紹，2011年，全市的扶貧專項資金為9700多萬元，而上一年只有7000多萬。2011年，保定市有8個特困區的貧困縣，按平均分配，每個縣的專項扶貧資金只有1200萬元。根據國家規定，一些貧困縣將這些資金分為三部分使用。第一，60%的資金用于產業扶貧，扶持農戶發展種植業、畜牧業等特色產業項目；第二，30%的資金用于與增收項目相配套的基礎設施項目；第三，10%的資金用于扶貧培訓，提高貧困群眾的生產技術和干部的工作能力。

　　2011年，山西省大同市共投入8706萬扶貧資金，渾源縣作為被納入特困區的貧困縣，國家資金支持力度較大，但扶貧資金也只有3600萬。

　　那么，這5.6億是怎么算出來的？

　　千億國家專項扶貧資金

　　國家專項扶貧資金包括中央財政專項扶貧資金和地方配套專項資金。

　　據《中國經濟周刊》調查了解，國家專項扶貧資金是國家貧困縣的主要扶貧資金來源，但省、市一級的地方配套較少。從過去十年的投入來看，地方各級財政扶貧資金投入占總投入的29%。

　　河北省省長張慶偉在2月29日召開的河北省扶貧開發工作會議上表示，為支持連片特困地區的發展，2012年，河北省財政將安排3億元專項扶貧資金，以后將逐年增加。在國家劃定的燕山—太行山特困區，河北省有22個特困區貧困縣，即使這些資金全部用在這里，每個縣拿到的省級專項扶貧資金也只有1363萬元。

　　2011年11月16日，國務院新聞辦發布的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書顯示，2001—2010年，中央和地方財政投向國家貧困縣和省級貧困縣的專項扶貧資金共有1457.2億元，占總投入的71.3%，縣均投入1.36億元人民幣。

　　各部門的資金傾斜

　　2010年，中央財政綜合扶貧投入為1618億元。這些綜合扶貧投入不僅包括專項扶貧資金，還包括水利、交通、電力、教育、衛生、科技、文化、人口和計劃生育等各個部門對于貧困地區的資金投入。按照國家規定，各部門對貧困地區要政策適當傾斜。

　　2010年，中央1618億綜合扶貧資金是這樣分配的：除去222億元的中央財政專項扶貧資金，有118億元用于作為支持少數民族地區、邊境地區等貧困地區發展的轉移支付資金，有619億元用于支持農村貧困地區發展的農業生產，有566億元用于支持農村貧困地區改善民生的投入。

　　有了“國家級貧困縣”的名頭，各縣在水利、交通等各個部門爭取投入變得名正言順，而這個資金扶持力度是專項扶貧資金的上十倍。即便如此推算，各行業部門的資金投入可以對貧困縣傾斜，但資金多少需要看各縣的項目申報情況。

　　轉移支付

　　2002年，唐縣被正式納入國家貧困縣名單，從此享受國家扶貧政策的優惠。

　　據唐縣扶貧辦副主任楊殿春介紹，目前，唐縣享受的扶貧政策有三部分。第一，來自國家的專項扶貧資金，唐縣2011年的專項扶貧資金達1900多萬，是2010年的兩倍多；第二，唐縣貧困村的龍頭企業和農戶可享受貸款貼息，但貼息的資金同樣來自于專項扶貧資金；第三，轉移支付。據一位官員介紹，2010年，唐縣的財政收入為2.4億元，單純依靠縣財政，公務員、事業單位員工資、公務費用支出可能都拿不出來，這都需要國家財政實行轉移支付。

　　貧困縣獲取的國家轉移支付力度很大，包括公務人員的工資、重要產業項目的稅收減免、優惠補貼等等。一位長期從事扶貧工作的負責人透露，一般，一個貧困縣可能會獲得國家1億？2個億的轉移支付。

　　政策優惠

　　國家給予貧困地區的金融政策、產業招商引資政策都有一定優惠。

　　河北省望都縣宣傳部部長、農工委書記吳從志，曾經在國家貧困縣阜平縣任副縣長，分管發展改革。吳從志說，在所有的優惠政策中，貼息貸款是一項對地方產業發展最為有利的政策，利用好了就會顯示出發展的巨大優勢。

　　然而，在保定市的部分貧困縣，預設好的貼息貸款補貼資金卻花不掉。保定市扶貧辦副主任李福剛坦言，“這完全看各個貧困縣產業發展的能力和水平，有的縣貼息資金不夠，有的縣卻花不掉，越累越多。”

　　2011年，保定市的企業貸款貼息為400多萬元，農戶貸款的貼息為260萬元，分配到各個縣，少則30多萬元，多則六七十萬元。李福剛認為，貼息資金用不出去，這也反映了貧困縣產業化程度不高，自我造血的功能不足。

　　如此算來，單從國家專項扶貧資金計算，要達到5.6億幾乎是不可能的。

　　但是，如果計算所有投入，這一數字是現實的。進入國家貧困縣名單以后，每年，每個縣可以獲取幾百萬到數千萬不等的專項扶貧資金，另有各個行業上億元的支持，以及1億~2億元的轉移支付。正常情況下，對一個貧困縣來說，爭取到5.6億的資金并不是難題。

　　專項扶貧資金是有限的，而“貧困縣”帶來的附加值卻是無限的。但這并不表示，每個貧困縣都能因這頂帽子獲得可觀的好處。從現實情況看，有不少貧困縣靠“造血”發家致富，還有不少貧困縣光靠“輸血”落得個坐吃山空。如何利用“輸來的血”造血致富，這又是擺在貧困縣面對最大的問題。

　　貧困的扶貧

　　扶貧26年，人們總期望扶貧辦能夠改變中國貧困村鎮的落后面貌。然而，雖然國家不斷加大投入，但扶貧資金是有限的，一個部門的力量也是有限的，扶貧必須是全行業、全社會的事業。

　　扶貧資金嚴重不足

　　在過去十年，中央和地方財政安排的扶貧資金大幅增長。2010年，國家專項扶貧資金為349.3億元，是2001年的2.7倍，前十年累計投入2043.8億元。

　　近20年，河北省唐縣的各項扶貧資金累計達3億元。2011年，唐縣拿到了1900多萬元的專項扶貧款，但這還是令扶貧辦工作人員感到捉襟見肘。

　　這些錢用在58個貧困村上，既要政策適當側重，又要確保公平。按照產業扶貧、基礎配套和培訓的比例，產業扶貧占60%，能夠到農戶手里的資金只有1140萬元，平均一個村可以獲得扶貧資金只有19萬元，如果每個貧困戶最多獲得5000元的支持，那么一個村有38家農戶可以獲得扶貧支持。

　　唐縣齊家佐鄉侯合莊村，全村1731戶，80%以上都是貧困人口，但他們中只有很少一部分家庭能夠獲得幫扶。

　　唐縣扶貧辦的一位工作人員告訴記者，有的村沒法聯系，因為有些貧困村幾次申請扶貧款，你如果不給，他們就不理你了。

　　河北省扶貧辦提出必須走“產業開發”的路子，扶持貧困村建立自己的特色優質產業，培育龍頭企業和示范戶，帶動農民主動參與到產業開發中來。而“整村推進”的全面發展還得依靠行業扶貧，調動農業、林業、水利、交通、社保等多個部門的財力投入。

　　“以往，其他部門也會有投入，但是不一定是投入到貧困村，單純依靠國家扶貧資金，一個村子的面貌不會發生大的改變，但通過各部門資金和資源的整合，就能實現一個村子的交通、飲水、用電等方方面面的改善，帶來貧困村的脫貧致富。”保定市扶貧辦項目開發處處長崔明峰告訴《中國經濟周刊》。

　　侯合莊村的薄皮核桃產業項目就是一個行業扶貧的實例。在2011年開始建設這個項目時，唐縣林業局投入了8.4萬元為農戶集體買來了優質種苗，而水利部門投入7萬元用于基礎水利設施建設。但還是不夠。

　　侯合莊村黨支部書記劉云星告訴《中國經濟周刊》，由于核桃種在山地，沒有直接灌溉的水源，現在農戶只得用油桶在村口的水井里取水，然后拉到山上的區澆灌。現在，這些核桃園急需要建設幾個揚水站，而這個投入又需要20多萬元。

　　如今，劉云星已經把這個揚水站建設項目報到唐縣扶貧辦，但扶貧辦主任喬占懷為難了，國家實在扶持不了這些資金。如今，揚水站依然是一個未解決的難題。

　　保定市扶貧辦副主任李福剛坦言，中國當前的體制是條塊分割，各個行業部門都有自己的資金安排，因而要說服他們在貧困地區投錢不是扶貧辦一家就能辦到的，需要有專門協調的上級部門。

　　“周轉法”難周轉

　　既然資金有限，那么就應該讓資金發揮長期效力。“周轉法”就是實現資金滾動的一種辦法。

　　“我們要求一家農戶使用這一資金，用來買樹苗，三年后，再將這筆錢返還，讓下一家貧困戶使用。”唐縣扶貧辦副主任楊殿春向《中國經濟周刊》介紹。

　　借助其他貧困村“周轉樹”的做法，2009年，齊家佐鄉西勝溝村開始了“周轉畜”。依托國家專項扶貧資金，村民可以支出三五千元用來購買羊、牛等牲畜，但是3年后必須將這筆資金周轉到另一家貧困戶。

　　不過，同很多尋求資金效益最大化的村子一樣，西勝溝村的“周轉法”以失敗告終。

　　按照唐縣的扶貧安排，過去10年要扶貧117個重點村，1.2萬戶貧困戶，共計11.9萬扶貧對象。唐縣從2002年正式獲得國家重點縣的政策，以三年為一個階段分段執行。按計劃，2002—2004年扶貧45個貧困村，2005—2007年扶貧36個貧困村，2008—2010年扶貧36個貧困村。

　　西勝溝村便屬于第三階段的扶貧對象。2009年，西勝溝村獲得15萬？20萬元的扶貧資金，資金分散到農戶購買牲畜，打算實行周轉。但到了2011年，新十年的扶貧規劃開始，已經獲得扶貧支持的西勝溝村不再列入扶貧對象，再加上村干部更換人選，“周轉畜”一事便不了了之。

　　據地方扶貧工作人員介紹，即使不從扶貧對象中“出列”，村民也不愿意將到手的扶貧資金退出來，而且，周轉資金是否能在幾年后真的實現收益并讓農戶有錢可退，也是未知數。

　　雖然“周轉法”在少數村也探索出成功的案例，但更多的貧困村卻在周轉中遇到了阻礙。如今，這種帶著良好愿望的資金利用模式仍在試點。

　　體制阻礙“互助金”

　　“周轉法”遇阻之后，一些貧困村又嘗試了一種更為可行的資金滾動利用模式“互助金”。

　　互助金是一種公益性的幫扶基金。它將一個村所有農戶的扶貧資金放在一起來，如果有條件，各家農戶還可以拿出一些自有資金放入“互助金”，在發展種植業、養殖業時，農戶根據項目從“互助金”中借款，并在承諾的期限內返還借款，并交納極少的“利息”。

　　互助金解決了扶貧資金少而分散的問題。“每個貧困戶只能獲得3000元左右的扶貧資金，但是，在農村建一個蔬菜大棚可能需要幾萬元，扶貧資金顯然不足，但是大家聚集起來就能建起大棚了。”崔明峰告訴《中國經濟周刊》。

　　唐縣已經有多個貧困村進行了互助金的試點，但如今互助金的注冊已經停滯。

　　一年前，唐縣有一些互助金在工商部門完成了注冊，然而由于互助金類似于一個小型的農村銀行，出于對風險的考慮，最近工商局已經不再接受互助金的注冊。根據互助金的公益性質，工商部門建議到民政部門注冊。

　　但是，由于涉及少量利息的收益，而且具有資金監管上的風險，民政部門也不敢輕舉妄動。

　　到目前為止，保定市已經啟動了135個互助金試點，涉及9323戶貧困戶。但如今，要新成立互助金，注冊便成了問題。

　　李福剛向《中國經濟周刊》坦言，有一些村已經不再是國家貧困村了，互助金的問題也就出現了。一方面，即使不再是扶貧對象，互助金依然是這個村發展產業的需要，但是誰來監管？另一方面，一旦注冊，沒有特殊原因，互助金也無從注銷。

　　現實情況是，一些村不再是國家貧困村后，對互助金既不敢用，也不敢動，就讓這筆資金“呆”在賬戶上了。

　　(本刊記者韓文、王勇、李勇對本文亦有貢獻。)

　　河南信陽：靠扶貧款富不起來

　　《中國經濟周刊》記者 王勇 李姍姍 | 河南信陽報道

　　信陽市農業開發和扶貧辦公室副主任余美海盼來了好消息。該市的光山、新縣、固始、淮濱、商城、潢川六縣被列入國家扶貧開發集中連片特困地區的大別山區，其中，潢川縣為唯一一個新增貧困縣。

　　“我們正按照新的扶貧標準對全市貧困人口分布狀況、數量、導致貧困的原因等詳細情況進行摸底統計，并為貧困人口建立完整系統的檔案信息。”余美海告訴《中國經濟周刊》。

　　這是下一個十年扶貧攻堅的基礎。

　　兩進“國家隊”

　　信陽之貧，位居河南榜首。在信陽，潢川縣是唯一一個兩進“國家隊”的特殊縣。

　　上世紀八九十年代，潢川是國家貧困縣，后來被摘掉“貧困縣”的帽子。

　　關于“摘帽”的解讀，潢川當地流傳的版本眾多。“摘掉國家貧困縣的帽子以后，每年除了專項扶貧資金減少外，以工代賑、財政轉移支付等隱性收入也大大減少，老百姓脫貧自然就慢了。”潢川縣一位不愿具名的官員向《中國經濟周刊》透露。

　　為何重新“戴帽”？“潢川脫貧較慢與多種因素有關。”潢川縣農業和扶貧開發辦公室主任高中亮在接受《中國經濟周刊》采訪時坦言，因災返貧是最重要的原因之一。

　　潢川縣南依大別山，北臨淮河，全縣271個行政村，總人口80.67萬人，其中農業人口66.91萬人。“貧困人口主要在平原壟崗區、低洼易澇區和丘陵偏僻區，生產、生活基礎條件較差，土地貧瘠，交通不便，非旱即澇，增收十分困難。”高中亮透露。

　　2004、2005、2007三年，潢川多次遭遇淮河流域洪澇災害，致使全縣56個貧困村全部受災。2003年，該縣56個貧困村貧困人口為4.27萬人，至2004年底升至5.37萬人、2005年底達5.75萬人。2007年，該縣因災貧困人口又由4.2萬人增至5.3萬人。

　　2010年，潢川縣農民人均純收入低于2500元的村有52個。在新的“十年扶貧計劃”中，潢川縣有89個村被確定為貧困村，成為大別山集中連片特困地區的扶貧對象。

　　錢不來，不來錢

　　目前，信陽當地針對貧困村最主要的扶貧項目為“整村推進”。所謂整村推進，一般是以改善農村的基礎設施建設為主，基本上為修路、飲水工程。

　　“修路只是改變了以前‘晴天一身土，雨天一身泥’的狀況，解決不了根本的脫貧問題。”信陽市淮濱縣固城鄉馬莊村村民張言(化名)告訴《中國經濟周刊》，該村扶貧開發始于2008年，現在道路暢通，出門方便，飲水安全，“但是村子里大部分人還是靠外出打工掙錢”。

　　當地農民更渴望金融服務，小額貼息貸款難、資金量小尚需改善。

　　“一想到貸款我就頭疼。貸款難，手續多，有時候急著用錢，能把你急死！”淮濱縣張莊鄉綠峰葡萄種植專業合作社理事長李厚武在接受《中國經濟周刊》采訪時感嘆，農村金融機構缺失，貸款政策缺乏靈活，其服務已嚴重滯后于扶貧攻堅。

　　李厚武告訴記者，2011年下半年，他從張莊鄉淮河邊際流轉1200畝土地種植葡萄，協議價格為每年每畝地600元，流轉時間為15年。目前，他已經投入了160萬元。在見到效益之前，最少還要投入50多萬元，這還不包括一些長期的基礎設施建設投入。對他而言，脫貧致富，尚“任重道遠”。

　　而對于信陽目前推行的“扶貧到戶”項目，不少農民亦有怨言。

　　家住新縣泗店鄉泗店村的陳女士告訴《中國經濟周刊》，她全家四口人，長子師范畢業后在當地小學任教，次子在武漢某職業技術學校讀書，經濟十分拮據。2010年，他們投資8000余元種大棚蔬菜，聽說上面有政策凡是貧困戶種大棚蔬菜，一個棚子可以補貼3000元，但至今未見分文補貼。

　　《中國經濟周刊》在采訪中發現，在扶貧中存在“困惑”的還有不少官員。

　　“扶貧開發現在存在‘三難’：一是市級配套資金解決比較難；二是群眾籌資和整合部門資金難；三是缺乏支柱產業，群眾脫貧容易致富難。”淮濱縣一位官員坦言。

　　產業扶貧才能“造血”

　　新縣位于大別山腹地，是信陽脫貧攻艱“樣板”。

　　總人口36萬的新縣，地處鄂豫皖三省接合部，是著名的革命老區，也是信陽典型的深山區貧困縣。“經過十年的扶貧攻堅開發，全縣累計解決了3.6萬貧困人口的脫貧問題，55個貧困村農民，人均純收入由1485元增加到4180元，增幅高于全縣平均水平。” 新縣農業和扶貧開發辦公室主任趙明告訴《中國經濟周刊》。

　　近年來，新縣大力發展特色農業、生態養殖、優質高效林果業，紅色旅游產業、勞務輸出以及生態工業。“八七扶貧攻堅”期間，河南羚銳制藥股份有限公司在中紀委、監察部的幫扶下，靠25.8萬元扶貧貸款，由一個作坊式小廠發展成為集醫藥科研、保健品開發為一體的現代化企業集團。這家全國最大的橡膠膏劑藥品生產基地，后來成為革命老區第一家上市企業，帶動了一大批貧困農戶脫貧致富。

　　趙明表示，“新縣是有名的‘七山一水一分田，一分道路和莊園’，深山環繞四周，針對這一點，這幾年我們因地制宜把培育特色產業作為主攻方向，也取得預期的效果。”

　　2011年統計數據表明，新縣國內生產總值完成69.4億元，同比增長12.1%；財政一般預算收入1.68億元，同比增長25.5%；城鎮居民人均可支配收入14798元，同比增長14.5%；農民人均純收入6101元，同比增長14.3%。

　　扶貧資金“孤掌難鳴”

　　淮濱縣欄桿鎮王灣村71歲的黨支部書記王振發則如此告訴《中國經濟周刊》，該村320戶，1312人， 1090畝耕地，屬于洪河低洼易澇地帶。“以前很窮，種田靠天收，容易被淹，跨兩省交界，小孩子定親都困難”。

　　2006年，該村開始“整村推進”，扶貧部門投入100多萬元修路和安裝自來水。“老支書一班人又多次到土地局、水利局那里爭取資金，最后爭取到土地平整費300萬元、水利資金100萬元，一下建了四個提灌站。”當地村民向記者歷數村干部的功績，現在該村有216戶種植蔬菜，13戶為溫室大棚，部分農戶將土地流轉給大戶，實現了藥材的大規模種植。

　　目前，該村已成為當地重要的蔬菜、藥材種植基地。

　　“俺前幾年的時候就想種菜，那時候路也不好，遇到下雨天，黃瓜都爛在地里了。”正在田間勞作的王灣村農民王振化告訴《中國經濟周刊》，“現在路修好了，我四畝多地全種成了菜。信陽市的車直接到地頭來買菜，銷路也不愁了。”

　　但類似于王灣村這樣能夠實現全行業資金和資源整合的并不多，很多貧困村還是單純依靠有限的專項扶貧資金，“孤掌難鳴”，扶貧效果并不明顯。

　　記者在采訪中發現，現在除了扶貧專項資金外，行業性扶貧項目諸如水利、交通、教育、醫療、衛生等項目皆有。但因這些項目主導權分屬各個部門，扶貧辦的確協調乏力。由于在扶貧攻堅中“各吹各的號”，難以形成合力，大部分貧困村“整村推進”過后依然如故。

　　“扶貧要動員各級力量一起推動，才能實現目標。”而信陽市淮濱縣農業和扶貧開發辦公室主任黃海告訴《中國經濟周刊》，現實是“扶貧辦協調各個部門的力度有限”。

　　山西大同：一個返貧，一個露富

　　《中國經濟周刊》記者 韓文 任重 | 山西大同報道

　　新世紀的頭十年，大同全市有41萬貧困農民脫貧，占貧困人口總數近2/3；貧困縣農民人均純收入也從2001年的673元增至2011年的3854元。

　　然而，看似完美的成績單背后，脫貧形勢依然嚴峻。“煤都”大同在源源不斷輸出烏金的同時，貧困并未因煤而解。

　　2001年，緊鄰太行山的大同市渾源、廣靈、靈丘、天鎮、陽高被列為國家貧困縣。時隔十年，國家連片特困地區正式確定，山西共有21個縣納入連片特困區，其中大同市大同縣是唯一以非國家貧困縣身份入列的縣。

　　大同縣：小康縣“返貧”

　　等待了十余年，大同縣終于卸下了沉甸甸的“小康縣”桂冠，戴上了“窮帽子”。

　　大同縣城所在地西坪鎮的景象凌亂：煙霧彌漫、貨車首尾相連緩慢挪動、低矮的建筑散落在僅有的幾條街道周圍……大同縣與大同市區毗鄰而居，但20多公里的間隔令“衛星城”大同縣城寒酸得如同一個鄉鎮。

　　直到現在，大同縣政府信息網絡中心負責人孫進軍仍然有些憤憤不平，他認為大同縣的貧困落后很大程度上是“沾了小康縣的光”。

　　當地一位不愿透露姓名的官員直言，當初的政績工程、面子工程影響了大同縣的發展。

　　這位官員隱約記得，大同縣是在上世紀90年代“被成為”小康縣的，彼時的領導為了政績，在統計數字上做了文章，使貧弱的大同縣在數據上很光鮮，為以后埋下了隱患，很多貧困縣的政策難以享受，其后幾任領導也承擔了巨大壓力。

　　坊間有另一種說法：當時大同縣擁有煤礦、煤檢站，以及磚廠、水泥廠等企業，財政收入還不錯，領導戴“窮帽子”的積極性不高。后來企業關停，國稅地稅分家，大同縣成了真正的貧困縣，但再想要回“帽子”已不可能。

　　不管是何因素，大同縣統計數據的“虛高”是事實。大同縣分管農業的副縣長夏靜安向《中國經濟周刊》表示：“大同縣現在沒有什么像樣的產業，很難完成上級下達的GDP等各項指標任務，只能把市里設在大同縣境內的工業園區的固定資產投資等計入其中，而事實上其稅收與大同縣沒有一點關系。”

　　2011年，大同縣農民人均純收入為4361元，高出渾源縣421元。而現在的渾源縣卻是公認的強縣，經濟實力明顯高于大同縣。

　　大同縣巨樂鄉東閣老山村黨支部書記贠天貴曾因“小康縣”很受傷。幾年前，他數次前往省計生協會爭取扶貧資金，對方最終同意投資12萬元給村里發展養殖業。結果到省扶貧辦辦手續時，卻被告知小康縣不能享受政策。贠天貴自此不再“瞎折騰”。

　　除了與扶貧資金無緣，小康縣的各項配套支出也給大同縣帶來了沉重負擔。因而，大同縣“返貧”的急切心情年甚一年。

　　早前，國家針對部分扶貧開發重點縣脫貧后不“摘帽”的現象，將確定貧困縣的權限從中央下放到地方各省、區、市。大同縣曾寄希望于“局部調整”，“當時，按照貧困縣總數不變的原則，最大的可能性是將發展好的國家貧困縣靈丘調出去，再將大同縣補進來。但實施起來并非易事，貧困縣的帽子誰都不愿摘。”大同市某縣扶貧辦主任表示。

　　不過，大同縣最終如愿以償。“從小康縣到貧困縣，大同縣終于回歸本位，找準了自己的位置！”雖然時隔數月，孫進軍的喜悅仍掛在臉上。

　　渾源縣：貧困縣“露富”

　　距離大同縣不足1小時車程，北岳恒山腳下的渾源縣城顯得有些“華貴”。縣城不算太大，但也頗具規模，大街上不時閃過幾輛懸掛外地牌照的高檔轎車，恒山國際大酒店等幾家星級酒店在縣城中心格外惹眼。

　　2011年，受益于煤炭資源的快速發展，渾源縣財政收入達到5.27億元。在大同市的5個國家貧困縣中，渾源被認為是僅次于靈丘的貧困縣中的強縣。

　　之前，渾源縣也有過“摘帽”傳言，曾令該縣許多領導干部焦慮萬分。有人甚至建議渾源縣對外要低調，不能“露富”，要“炫窮”。

　　《中國經濟周刊》記者在渾源縣采訪時，恰逢當地扶貧工作會議召開，據參加這次會議的渾源縣扶貧辦副主任張久英介紹，渾源縣委書記張清河在會上批評了部分干部“‘保帽’不發展”的消極思想，希望把發展作為第一要務。

　　張久英是土生土長的渾源人，2002年調入新成立的渾源縣扶貧辦工作至今。在他看來，渾源縣十年扶貧成績斐然、可圈可點。

　　十年里，渾源縣農民人均純收入從1529元增至3940元，貧困人口數量從最初的12萬人減少到5.6萬人，162個重點貧困村受益，大量貧困人口享受到了移民搬遷、整村推進、勞動力培訓等扶貧政策。

　　張久英帶領記者到了遷旺移民新村、渾源縣就業培訓中心兩個點。2009年6月，國家扶貧辦主任范小建曾前往遷旺移民新村調研，給予了高度評價。而渾源縣按照勞動力培訓就業一體式推進的思路，“雨露計劃”也一直走在全省前列。

　　村民王珍從40里外的官兒鄉搬遷而來，每年一萬多元的收入全部來源于養羊，他直言，“條件好了，也方便了，就是收入太少。”

　　目前，遷旺移民新村農民的收入主要依靠黃芪種植、養殖及外出務工，幾乎沒有其他增收途徑。村黨支部書記、大學生村官徐鵬山萬分焦急，他希望政府能對移民新村給予一定的產業扶持。

　　據《中國經濟周刊》記者了解，按照“貧困村十年扶一遍”的規定，像遷旺新村這樣已經享受過扶貧政策的貧困村，短時間內恐怕很難再得到扶持。

　　大同市扶貧辦綜合科科長孟漢仲表示：“移民搬遷一直是大同市扶貧工作的主要抓手，但存在‘輸血’不足‘造血’難的問題，最主要的還是要加強搬遷農民自己的‘造血’功能。”

　　在今年2月召開的大同市委農村工作會議暨扶貧工作會議上，大同市委書記豐立祥亦明確指出：要通過“造血”扶貧轉變發展方式，切實增強貧困地區和貧困群眾的自我發展能力。

　　目前，渾源縣尚有2萬余人等待移民搬遷，今年的搬遷任務是3500人。張久英認為，要真正做到讓“搬得出、穩得住、能發展、可致富”并不容易。

　　2011年，渾源縣到位扶貧資金4000多萬，達到歷史最高水平，其中省片區開發項目資金2000萬元、整村推進資金1600萬元。而渾源縣最初能拿到的扶貧資金少得可憐，最少的一年是105萬，多的時候每年也就四五百萬。

　　雖然任務依然繁重，但張久英認為，渾源縣扶貧攻堅恰逢其時，一方面是近年來國家扶貧力度的加大，另一方面是渾源縣域經濟快速發展，配套等各項投入可以及時跟進。

　　河北唐縣：“再給我三年”

　　《中國經濟周刊》記者 李鳳桃 | 河北唐縣報道

　　汽車走到河北省唐縣縣城西北15公里處，這里是百合鎮，距離此行的目的地侯合莊村已經不遠，唐縣扶貧辦的人說，選擇侯合莊是因為其是唐縣最貧困的鄉村之一。唐縣絕大多數的貧困村隱藏在深山區，而侯合莊就是處于深山區與淺山區交界的位置。

　　十余年未變的鄉村

　　百合鎮的面貌與東部鄉鎮大相徑庭。

　　一條主街道幾乎聚集了全鎮所有的商業。這里的商店招牌名號都特別的大，有個叫“東方家具城”，有個叫“賽超家具城”，還有一家叫“窗簾城”，以及一家叫做“大酒店”的餐館。其實它們都只是有兩層樓高的普通店面，而叫“大酒店”的只是一家位于小平房里的農家樂。

　　汽車沿著鄉鎮公路向距離百合鎮七八公里的侯合莊行駛，在一個堆滿玉米秸稈的路段，出現了“王各莊村”。侯合莊與王各莊村相鄰，兩個村之間有一條只有幾百米的公路，村情基本一樣。

　　侯合莊村有村民1200多人，大多數青壯年勞力都已外出打工，留下老人和兒童。這里的農民種植玉米、谷子和一些雜糧，每戶人均1畝地。但由于都是旱地，每畝地的平均年收入只有四五百元。據村支書劉星云介紹，收入好一點的家庭基本上都是靠年輕人在外打工掙錢，有的家庭也養羊、養牛，或是種植一些果樹，但也帶不來多少收入。

　　在沿村的路上，記者沒有看到商店，卻趕上了集市。

　　在王各莊和侯合莊之間的那條一眼看得到頭的馬路上，小商販將衣服、鞋、日用品、農用工具沿著馬路排成了長長的一條。裹著頭巾的農婦，穿著鮮艷棉襖、抱著小孩的家庭婦女，還有衣著樸實的老人在逛著集市，挑著自己需要的物品。

　　一個賣衣服的中年男人告訴《中國經濟周刊》，這里每個月農歷初二、初四、初七、初九，商販就會聚集在這里，農民會在這幾天過來采購商品。

　　在集市的不遠處，灰色的群山、少量的樹林就在眼前，公路邊干燥的黃土地上，每駛過一輛汽車就掀起一陣灰土。村里的干部告訴記者，從上世紀80年代以來，這里的年輕人就開始外出打工，這十多年來，侯合莊村沒有太大改變。

　　脫貧還得靠農民自己

　　扶貧20余年，侯合莊村的上級單位唐縣也進行了一次扶貧成效的總結。

　　1994—2000年，“八七扶貧攻堅計劃”期間，唐縣未解決溫飽人口從24萬人減少到18萬人，農民人均收入達到1800元；2001—2010年，按照國家原扶貧標準，全縣貧困人口減少了8萬人。

　　侯合莊村從去年10月開始獲得薄皮核桃基地項目的扶貧資金，如今210畝地上已經種上了優質核桃樹苗。核桃樹需要3年成熟，因而能否增收還需要等待。

　　侯合莊將扶貧資金與農村專業合作社結合起來。“林業局出錢給我們買了種苗，水利部門給我們提供了部分水利配套，扶貧專項資金供應我們今后對核桃基地的日常維護，將來核桃豐收了，農戶可以從中分紅。”村支書劉星云說，“不僅如此，對于核桃的種苗、澆水由村民來完成，每種一棵樹15元，村民還可以從參與核桃林維護中賺錢。”

　　至于核桃林掛果成熟后能夠賣出多少錢，三年后就知道結果了。

　　與侯合莊只有十幾公里距離的西勝溝村是一個旅游新村，一年前，西勝溝村已經完成了扶貧任務。依托當地的大峽谷等自然風景，西勝溝風景區的旅游產業逐漸新生，當地百姓賣一些旅游產品、水果、特產就能夠賺取一定的收入。所以，這個村的人均收入比鄉里的其他村要高。

　　至于哪些收入是扶貧帶來的，哪些是地方經濟發展中帶來的，西勝溝的村民自己也說不清楚。但是他們知道，2009年，國家給予了十多萬的扶貧資金，幫助購買牲畜，當時每家都獲得3000元左右的扶貧資金。

　　如果非要深究扶貧的成績單到底要打多少分，只有被扶貧的群眾能給出答案。

　　扶貧基層干部也很為難。在這20多年的工作中，地方扶貧干部更像一個推著、趕著農民干事業的“管家”，他們有時候不僅要幫貧困戶想辦法搞項目，甚至要親自去干買樹苗、買種子的具體事務。

　　扶貧資金到戶了，至于那些買來的牛、羊如今是否還在、行情如何，扶貧辦實在管不過來，畢竟產業還是要靠農戶自己。

　　產業“造血”可以請外援

　　窮山惡水，土地貧瘠，資源匱乏，這些都是制約貧困地區的緊箍咒。

　　侯合莊村所在的齊家佐鄉在2011年被納入國家貧困縣的貧困鄉(貧困人口超過60%)，這里沒有大量農田，也沒有豐富的礦產資源，唯一有的就是延綿起伏的山地。

　　在王各莊村口，一塊鮮紅的條幅上寫著“徹底取締非法采礦點”。雖然有一些礦產，但作為“首都的南大門”，保定市肩負著首都生態屏障的功能，再加上本來就較為脆弱的山地生態環境，在齊家佐鄉，開挖礦山是行不通的。

　　不僅如此，為保護山地的生態環境，村民也不能在山地放養牛羊了。如今，村民對牲畜進行圈養，侯合莊村的牛羊從最多時1500多只減少到五六百只。

　　2011年被納入貧困鄉以后，齊家佐鄉鄉長李繼惠開始為鄉里找項目。

　　曾經，鄉里有不少人種核桃，但因為缺乏技術和管理，核桃項目收益微薄。李繼惠在多次調查后，開始組織團隊到核桃種植較為成熟的邢臺市考察，從一家規模化的核桃加工企業河北綠嶺果業有限公司獲得了優質薄皮核桃種苗。

　　被納入貧困鄉后，齊家佐鄉和各村干部開始組織村民進行核桃的規模化種植。

　　一開始，很多老百姓將信將疑，不愿嘗試。“你勸說沒用，但是，當有一戶老百姓干出了成效，大家就都來干了。”李繼惠說。

　　李繼惠找到了一個志同道合的共事者孫英彪。孫英彪是中國農業大學的博士后，在齊家佐鄉任副鄉長。這個高學歷的年輕人落腳貧困鄉，他希望將自己所學的土壤研究專業在這里實踐，他告訴《中國經濟周刊》，他計劃請他的導師和研究團隊來齊家佐鄉考察研究，為農民規模化種植提供技術支持。

　　為了給村民做個示范。李繼惠和孫英彪共同承包了鄉里1000多畝山地用于種植薄皮核桃。

　　為了借好扶貧的“東風”，李繼惠在“十二五”期間的11個扶貧對象村推廣特色種植，其中9個村有了核桃樹基地，兩個臨近唐河兩岸的村種上了紅富士蘋果樹。

　　但李繼惠感覺到了壓力，三年后，核桃的效益怎樣，老百姓會掙多少錢，這些都是壓在心頭的石頭，但是要帶領農民致富，鄉村干部必須要有膽魄，更需要有擔當。

　　等核桃豐收時，李繼惠有一個初步設想。提供種苗和種植技術的綠嶺公司曾承諾過，將來產出的核桃可以回收，同時，縣里還有一個加工杏仁露的工廠也可以進行核桃的深加工。他說，隨著規模化產出，唐縣甚至齊家佐鄉肯定會出現大的核桃深加工企業，到時候，老百姓就能看到真正的實惠了。

　　中央財政綜合扶貧投入怎么分配？

　　中央財政綜合扶貧投入，包括中央財政專項扶貧資金、農村低保等保障民生政策、支持農業生產政策等七個方面，中央用于農村扶貧地區使貧困農民直接受益的綜合扶貧投入。

　　2010年1618億元

　　619億元

　　用于支持農村貧困地區發展的農業生產

　　566億元

　　用于支持農村貧困地區改善民生的投入

　　222億元

　　中央財政專項扶貧資金

　　118億元

　　用于作為支持少數民族地區、邊境地區等貧困地區發展的轉移支付資金

　　國家專項扶貧資金有多少？

　　國家專項扶貧資金包括中央財政專項扶貧資金和地方專項配套資金。

　　2001—2010年，國家專項扶貧資金累計投入2043.8億元。

　　1457.2億元用于國家貧困縣和省級貧困縣，占71.3%，縣均投入1.36億元人民幣。

　　2010年，國家專項扶貧資金為349.3億元，是2001年的2.7倍。