按照黨的十八大的相關精神，要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。然而，我國社保制度走到今天，成就與問題都不是一天形成的，同時正由于社會保障屬于上升無止境的剛性需求，社保體系建設作為一項龐大的民生工程更需要兼顧當前與長遠，更加需要完善的頂層設計。

　　制度覆蓋到“應保盡保”尚存差距

　　在覆蓋城鄉居民的社會保障體系中，基本養老、基本醫療、城鄉居民低保是最主要的三項。后兩項已實現全覆蓋，當前重點是解決養老保障全覆蓋問題。按照人社部的計劃安排，今年要實現新農保和城居保制度全覆蓋，這是我國社保制度安排向前邁進的一大步，標志著我國覆蓋城鄉居民社會保障體系的主要制度都建立起來了，養老保險也將實現制度上的全覆蓋。

　　還有兩組數據可以拿來比照：去年底，城鎮職工基本養老保險參保人數為2.8億，新農保、城居保的參保人數共計3億多；而截至今年10月底，城鄉居民參保人數達到4.59億人，其中1.25億城鄉老年居民領取養老金，再加上公務員和事業單位人員，到“十二五”期末實現城鄉養老保險制度覆蓋8億人以上，值得期待。

　　然而，正如人社部負責人所言，“社會保障屬于上升無止境的剛性需求。當制度安排嚴重缺失時，有一份基本保障是最突出的需求；當制度逐步健全后，提高待遇水平的需求會強烈起來，自然會出現群體間相互攀比現象”。因此，從制度全覆蓋到普通百姓所理解的“全民養老”還需要一定時間繼續推進。另外，要實現真正意義上“應保盡保”，公平性問題不容忽視。

　　如何更公平？如何縮小不合理的差距呢？第一位是解決“有無”問題，改變有些人無保障的狀況。其次是調節不同群體間的待遇差，例如，養老保險存在著機關與事業單位、機關事業單位與企業同類退休人員、集體企業與國有企業、靈活就業人員與單位就業人員等種種利益差別；醫療保險存在著公費醫療和職工醫保的差別。此外，適當縮小地區間的差異問題，如中央財政對養老金水平較低的省份給予了大量補助。需要注意的是，平衡各種利益關系，不可能、也不應當簡單地把各類群體的待遇標準拉平，而要按照中央關于“再分配更加注重公平”的要求，努力實現規則公平、機會公平，并在多次調節中逐步縮小相關群體之間不合理的差距。

　　頂層設計需穩步推進

　　社會保險是關系幾代人的長遠制度安排，又涉及復雜的歷史問題，不可能一蹴而就，需要精心搞好全面、穩定、深思熟慮的頂層設計。否則，倉促上陣，難免朝令夕改，可能造成新的歷史遺留問題。“頂層設計做好了，既讓不同群體都能接受，又有助于體現公平。不同制度間的銜接也很重要，比如新農保和職工養老的銜接，企業養老、事業養老的銜接，測算精準才能保證公平。否則新制度可能產生新的不公平。”人社部負責人稱。

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏一直是“頂層設計”的呼吁者之一。她說：“我國社會保障體系建設需要強化國家層面的頂層設計，而不是部門決策。”她認為，我國社會保障體系存在以下問題：一方面，社會保障政策存在“碎片化、覆蓋不到位、人群待遇差距大”，以及“不公平、低效率、持續性差”等問題；社會保障服務存在“五龍治水”和“信息孤島”導致的異地攜帶難，信息數據質量差等問題，目前農村社會保障公共服務基礎設施非常差；另一方面，國家亟待完善公共服務體系和加強社會建設，以建設和諧社會、改善民生和增強國家競爭力，應對人口老齡化和力爭順利渡過老齡峰值期，這些均與社會保障體系建設密切關聯。

　　在楊燕綏看來，社會保障體系建設需要四個條件，即達成社會保障的法律共識、針對社會風險的政策設計、建立社會保障服務和政策的執行體系以及建立科學的評價指標體系以促進政策執行。此外，拓寬籌資及投資渠道也是其中的關鍵環節。

　　社保基金保值增值兼顧當前與長遠

　　事實上，隨著社會保險基金規模的擴大和客觀形勢的變化，社保基金保值增值需求日益凸顯。一是投資渠道單一致使基金運營效率偏低，加上近年來物價上漲，基金面臨貶值風險。二是老齡化高峰逼近。去年我國60歲以上老年人口已達1.85億人，占人口總數13.73%，預計“十二五”期末將達到17%。為應對老齡化高峰的挑戰，必須拓寬基金投資渠道，增強基金支撐能力。三是隨著社會保障事業發展，社保基金本身的構成發生了很大變化———既有現收現付的資金，又有部分積累的資金，還有戰略儲備的資金；同時資本市場也在發育，各種投資平臺和品種多樣。探索適合實際情況的基金保值增值途徑勢在必行。十八大報告也提到，擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。楊燕綏認為，未來只要在社會保險基金的短期、中期、長期等投資的資產配置上做出較好安排，就可以實現相對較好的回報率，最大程度地實現保值增值。“養老金應該有一個長期投資打算，只要是長期投資就不可能虧損。因為，長期投資分享的是我國經濟發展的成果，即使經濟短期內發生波動，但未來一定會有所好轉。”

　　多位專家表示，建立社會保險基金投資運營制度，有幾方面亟待完成。首先，做實個人賬戶，解決以往及未來可能產生的空賬；其次，建立養老金投資運營受托人制度；再次，制定好養老金投資組合的策略，養老金投資不一定只局限于資本市場，包括一些好的公共項目等也可投資；最后，健全中國的養老投資市場。楊燕綏建議，養老金保值增值的投資策略應該是三分法，按照三三制設立養老基金安全投資機制，即養老基金三分之一用于保值投資，包括大額儲蓄和理財產品；三分之一投入社會基金（如英國環境與社會發展基金），將優質國家項目向養老基金分配；三分之一投資股票市場，在長期投資中獲得創新企業的利潤和追求較高收益，由此保障養老基金相對穩定和安全的收益。